Германия является федеративной республикой, в которой действует конституция (Основной закон) , принятая в 1949 году. Глава государства – президент – избирается на 5 лет Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами (парламентами) земель. Все земли имеют собственные конституции, выборные законодательные органы – однопалатные ландтаги и правительства во главе с премьер-министрами.
Высший законодательный орган страны – двухпалатный парламент, состоит из бундестага и бундесрата. Бундестаг (нем. Bundestag) – высший представительный орган Германии. Бундестаг принимает законы, избирает главу федерального правительства, участвует в выборах президента республики. Бундесрат (нем. Bundesrat) - орган представительства земель и состоит из членов правительств земель или других лиц, назначенных ими. Правительство Германии координирует и контролирует работу всех министерств. Министерства возглавляются министрами и их помощниками.
Германский бундестаг является народным представительством страны. Он избирается народом сроком на 4 года. Роспуск (досрочный) возможен только в виде исключения и входит в обязанности федерального президента. Наиболее важными задачами бундестага являются законодательство, выборы федерального канцлера и контроль правительства.
В Федеративной республике господствует версия о слабом парламенте, т.е. если исходить из того, что бундестаг как высший представительный орган немецкого народа обязан выполнять и правительственные функции, то с этой точки зрения он слаб. Однако если считать бундестаг парламентом (в сравнении, например, с британской палатой общин) , который призван осуществлять свою главную функцию – законодательную – независимо от исполнительной власти, то здесь он силён. И всё же, если сопоставить теоретические рассуждения с фактами, то положение бундестага в конституционной системе Германии выглядит относительно слабым по утверждениям многих политологов страны.
Во времена кайзеровской Германии, например, парламенты выполняли только законодательные функции и практически не оказывали никакого влияния на формирование правительства и на его политику. А парламент Веймарской республики, наоборот, принимал участие в формировании правительства, причём зависящего от него. Однако обеспечить стабильность правительства ему всё же не удалось. Здесь виной тому явилась партийная раздробленность. Поэтому с 1930 года из-за неспособности к конструктивному сотрудничеству компетенция законодательства им была утеряна.
В последующие десятилетия при подготовке новой конституции, исходя из отрицательного опыта предыдущих времён, правительство, формировавшееся парламентом, обладало уже большей независимостью, а сам парламент стал сильнее из-за стабильности партийной системы.
Парламентская система Федеративной республики в настоящее время устроена так, что она позволяет образование явного большинства для избрания федерального канцлера и для поддержки его правительства. А правительство же сохраняет своё положение в течение всего четырёхлетнего срока работы парламента.
Однако в бундестаге, как правило, имеют место и парламентское правительственное большинство, поддерживающее политику правительства и его программу, и парламентская оппозиция, контролирующая и критикующая правительство. Но если баланс сил уравнивается, то наступает парламентский кризис. Такая ситуация возникла в Германии в 1972 году, когда правительственные партии и партии оппозиционные на короткое время оказались одинаково сильными. В этот момент правительство практически уже было не в состоянии осуществлять свою законодательную программу. И только лишь новые досрочные выборы снова создали тогда правительству убедительное большинство и парламентская стабильность вскоре была восстановлена.
Важной задачей парламента, как понимают сами немцы, наряду с законодательной функцией, является контроль над правительством. Однако ясного понимания самой сути этого контроля и того, что может означать этот контроль, в политической практике нет. И фактически дело обстоит так, что настоящий контроль над правительством возможен лишь в очень узких рамках. У оппозиции, например, нет того большинства, которое может нанести правительству поражение. А парламентское большинство, напротив, хотя и могло бы навязать правительству свою волю, не заинтересовано в этом, потому что его цели в большей мере идентичны целям правительства и прямое влияние и участие во власти намного важнее, чем удаление от правительства и контролирование его деятельности. Поэтому заинтересована в контроле над правительством лишь оппозиция, которая не обладает силой подвергнуть правительство действенному контролю. И всё, что она может, это критиковать правительство и на глазах парламента и общественности бросать ему вызов. Свержение правительства она добиться не может. Однако следует заметить, что контролировать может лишь тот, кто при этом сам не связан собственными интересами. Поэтому даже оппозиционные политики стараются поладить с правительством. И вполне очевидным становится то, что оппозиция и правительственные партии в Германии редко противостоят друг другу, а проявляют друг к другу скорее уважение. В целом же следует подчеркнуть: бундестаг не особенно интенсивно пользуется своими возможностями требовать от правительства информацию и обоснование принимаемых им мер. Поэтому контроль над правительством бундестаг осуществляет в основном соучастием в законодательстве. А правительству приходится сравнительно редко бояться оппозиции как контролирующей инстанции, поскольку и та тоже хочет немножко поучаствовать во власти.
Незначительность контрольной деятельности парламента видна и из того, каким образом и каким методом он информируется о политических решениях правительства. В Германии уже стало обычным, что представители правительства (особенно его глава) не сообщают важные политические решения сначала парламенту, а непосредственно доводят их до сведения общественности по другим каналам – прежде всего по телевидению. И парламент является отнюдь не первым адресатом для политически значимой информации правительства.
Таким образом, из всего сказанного видно, что бундестаг не имеет ясного представления о собственной роли, он слишком слабо использует функции контроля и оказывает незначительное политическое воздействие на общественность. Если сравнить, например, немецкий бундестаг с конгрессом Соединённых Штатов Америки и палатой общин Великобритании, то он представляет собой как бы смесь обоих типов. Американский конгресс, например, не зависит от главы правительства страны, а наоборот является сильным противовесом власти президента и непосредственно участвует в формировании политики и законодательства страны. В то время как английская палата общин наоборот сильно подчинена правительству, контролируется им и является инструментом в руках правительства.
В конституционной системе Федеративной Республики Германии бундестаг выполняет три главные функции: 1) является решающим органом формирования правительства; 2) служит центром законодательного процесса; 3) является органом представительства всего немецкого народа.
Как орган формирования правительства бундестаг по представлению федерального президента избирает канцлера Федеративной Республики Германия. Федеральный президент может сделать выбор только между двумя политическими деятелями, представленными для избрания обеими крупными партиями в качестве «кандидатов на пост канцлера» . На основании результатов выборов федеральному президенту остаётся право предложить того кандидата, который будет избран парламентом. Обычно это бывает лидер сильнейшей партии. По старой традиции министры и даже сам канцлер не обязательно должны были быть выходцами из среды парламента, а согласно новым правилам все члены кабинета подбираются из депутатов бундестага. Но избранному канцлеру вовсе нелегко удовлетворить при образовании кабинета все соперничающие интересы. И федеральный канцлер может рассчитывать на надёжную поддержку со стороны большинства бундестага лишь тогда, когда он при образовании правительства умеет удовлетворить интересы этого большинства.
Бундестаг не только обязательно участвует в принятии законов, но и является центральным органом законодательного процесса. Однако фактически весь процесс законодательства проходит через федеральное правительство, бундестаг и бундесрат.
Законодательная инициатива может исходить от всех этих трёх органов. От бундесрата – изредка, от бундестага – на четверть, от федерального правительства, т.е. от его министерств – чаще всего. Таким образом, большинство законопроектов вносит федеральное правительство. Но окончательное принятие закона остаётся за бундестагом. А это обозначает то, что законом становится тот закон, который принимается бундестагом. Подписание этого закона федеральным президентом - это уже чистая формальность.
Опять же, если сравнить бундестаг с британским парламентом, то бундестаг по отношению к правительству действует гораздо свободнее, чем английская палата общин. К тому же правительство оказывает гораздо меньшее влияние на работу бундестага, чем скажем в Великобритании. И если бундестаг захочет, к примеру, переработать законопроект правительства, никто ему в этом мешать не будет. По причине этого парламенту удалось значительно изменить ряд важных законов, проекты которых были внесены исполнительной властью. Однако в принятии законов некоторую роль пытается играть и оппозиция. При обсуждении проектов законов она старается сконцентрировать свои усилия на том, чтобы в какой-то степени принималась во внимание и её точка зрения, частично добиваясь в этом успеха. Поэтому за немалую часть принятых бундестагом законов голосует и оппозиция.
В бундестаге законопроектам нужно пройти три чтения. Как правило, один раз они направляются в компетентную комиссию. На третьем чтении они согласовываются окончательно. Закон принимается (за исключением изменений к конституции) , если он получает большинство отданных голосов. Кроме того, для законопроектов, затрагивающих дела федеральных земель, необходимо ещё и одобрение бундесрата. Рассмотрим эту процедуру более подробно. Типичный закон по решению кабинета направляется в бундесрат, как центр парламента, который даёт своё заключение, а затем передаётся в бундестаг. Совет старейшин решает, когда именно он должен быть поставлен в повестку дня пленарного заседания. После установления срока, фракции на своих пленарных заседаниях обсуждают его содержание и принимают принципиальное решение о дальнейшей процедуре. Затем правительственный проект направляется на первое чтение в парламент. Обычно он сразу же передаётся на обсуждение в комитеты. Только важные политические законопроекты немедленно проходят первое обсуждение в бундестаге. Фаза прохождения через комитеты длится несколько месяцев.
Во втором чтении излагается содержание проекта и проект либо принимается, либо отклоняется. Если этого не происходит, за вторым чтением следует третье. Большинство законов, которые принимаются бундестагом, можно назвать рутинными, т.к. при их принятии в третьем чтении обсуждения не проводятся. И лишь политически важные законопроекты подвергаются в третьем чтении общей дискуссии, в результате которой происходит голосование. И только после этого становится ясно, будет ли данный законопроект законом или нет. Если, например, не удаётся выработать единую точку зрения бундестага и бундесрата в отношении текста закона, то в действие вступает согласительный комитет, задачей которого является придти к компромиссу. И только треть всех законов проходит законотворческий процесс без изменений.
Депутаты германского бундестага избираются всеобщим, прямым, свободным, равным и тайным голосованием. Они являются представителями всего народа, не связаны поручениями и распоряжениями и следуют только голосу своей совести. То есть у них свободный мандат. Они объединяются во фракции или группы по своей партийной принадлежности. Фракции являются основной политической структурой парламента. Они в своём политическом выборе не могут быть ограничены или связаны партийными решениями. Деятельность депутата парламента целиком направляется фракцией. Интересы фракций координируются президиумом бундестага. Для своего политического имиджа депутату необходима поддержка своей фракции. И только с одобрения фракции депутат может обрести своё собственное политическое лицо. От председателей фракций и членов их правлений, которые образуют группу важнейших парламентариев, зависит жизнедеятельность парламента. Председатель бундестага по старой немецкой традиции избирается из членов самой сильной фракции. Основным при определении состава всех органов бундестага является сила и значимость фракции.
Политическая линия парламента вырабатывается и определяется в рамках фракции. Наиболее крупные фракции, такие как ХДС/ХСС и СДПГ имеют очень сильное руководство. Но для укрепления своего ведущего положения они должны считаться с настроениями всех фракций. Кроме руководящих штабов фракций, деятельность каждой фракции бундестага осуществляется в рабочих кружках и на общих собраниях всех членов фракции. На такого рода собраниях излагается парламентская политика, депутаты же получают информацию о предстоящих решениях.
Германский бундестаг активен в своих комитетах. Именно работа в комитетах как партиям большинства, так и оппозиции открывает большие перспективы для выражения собственных интересов и оказания огромного влияния на политическую ситуацию. Число и состав комитетов в бундестаге постоянно менялись. Число членов комитетов различно – от 17 до 33 человек. Каждый комитет имеет своего председателя. От председателя комитета во многом зависит продвижение парламентских дел, он играет важную роль. Поэтому пост председателя комитета принадлежит к числу наиболее желанных в бундестаге. Иногда он может послужить трамплином к министерской карьере. Сами же комитеты больше заняты законодательной работой и в меньшей мере контролем за деятельностью правительства, за исключением бюджетного комитета, который может решать финансовые вопросы и без дискуссии на пленуме. Результат обсуждений в комитетах обычно принимается пленумом без крупных изменений.
Пленум бундестага – это форум крупных парламентских дебатов, в частности, когда обсуждаются животрепещущие вопросы внутренней и внешней политики. На преимущественно закрытых заседаниях парламентских комиссий осуществляется основная часть полготовки любого закона, где сверяются политическое волеизъявление и знания экспертов. На комиссии возложено и основная часть работы по контролю за деятельностью правительства. Из-за многообразия конкретных вопросов этого иначе и не сделать. Свои комиссии бундестаг учредил в соответствии с разделением задач в федеральном правительстве. Сюда входят такие как комиссия иностранных дел, комиссия по социальным вопросам, вплоть до бюджетной комиссии, которая имеет особое значение, т.к. она олицетворяет право парламента утверждать бюджет. В петиционную комиссию может обращаться всякий с просьбами и жалобами.
Сокращённое наименование, которое депутат охотно ставит перед своей фамилией – это MdB, что обозначает «член Германского бундестага» . Современный парламент – это представительство всех социальных слоёв и сфер и всё большее число депутатов имеет высшее образование. Однако информацию о конкретной профессиональной деятельности депутатов нельзя найти ни в одном официальном справочнике. Одни могут наряду со своей политической деятельностью заниматься и своим профессиональным делом. Другие могут быть полностью освобождёнными своими организациями для ведения политической работы. Третьи – занимали государственные посты, а для своей парламентской деятельности получали на службе длительные отпуска. Некоторые вообще являются профессиональными политиками. И вот ими-то преимущественно и заняты руководящие позиции в бундестаге. Реальный вклад в работу у отдельных депутатов весьма различен. Некоторые слабо или неприметно участвуют в парламентской деятельности и пользуются незначительным влиянием во фракциях. Но в то же время депутат, почти никогда не выступающий на пленуме, может играть важную роль в своём комитете.
Многие депутаты, впервые попавшие в бундестаг, испытывают известные трудности, пытаясь найти такое место в парламенте, которое соответствовало бы их завышенным ожиданиям. Методы и способы, какими отдельные депутаты осуществляют свой мандат, весьма различны. Основная масса парламентской работы проделывается примерно половиной членов бундестага. Среди настоящих профессиональных политиков, заседающих в бундестаге, находится и большинство так называемых профессиональных парламентариев. Это – те политики из рядов всех партий, которые являются «менеджерами» бундестага. Группа эта не особенно велика. Она насчитывает 30-50 человек. Но именно они в значительной мере определяют ход и содержание работы парламента.
Различный вес депутатов и размеры фракций неизбежно привели к созданию в бундестаге собственной иерархии. Именно профессиональные парламентарии сумели наладить бесперебойный ход парламентского процесса.
Финансовая независимость депутатов обеспечивается жалованием («диетами» ) , предусмотренным в законе об оплате и о возмещении расходов («закон о диетах» ) , соразмерно значимости поста депутата. Проработавшие в составе парламента не менее восьми лет депутаты обеспечиваются пенсией по достижении пенсионного возраста. Это позволяет обычно не имеющему иных средств депутату поддерживать буржуазный уровень жизни. Средний возраст депутатов бундестага около 50 лет. Он едва ли отличается от среднего возраста членов других парламентских органов. Чётко проявляется тенденция сохранять депутатский мандат как можно дольше. Она может регулироваться только большей внутрипартийной демократией при выдвижении кандидатов.
Решением Федерального конституционного суда от 1975 года было установлено, что парламентарии являются в полном смысле слова профессиональными политиками, которые, как и все другие профессиональные группы общества получают подлежащий налогообложению оклад.
В современной демократии конституционную значимость имеют конкурирующие между собой партии. Избранные на срок, они выполняют задачи политического руководства и контрольные функции. Партии играют весомую роль в формировании политики.
Это учтено в Основном законе, который посвящает партиям отдельную статью. В ней устанавливается: «Партии участвуют в формировании политического волеизъявления народа. Они основываются свободно, их внутренняя структура должна отвечать демократическим принципам. Об источниках своих средств они отчитываются перед общественностью.» После первых общегерманских выборов в 1990 г. в Германский бундестаг вошло шесть партий: Христианско-демократический Союз Германии (ХДС) , Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) , Свободная демократическая партия (СвДП) , Христианско-социальный Союз (ХСС) , Партия демократического социализма (ПДС) и группировка «Союз 90/ Зеленые» , объединенная одним списком.
У ХДС нет земельного союза в Баварии, в то время как ХСС действует только в Баварии, но в Бундестаге ХДС и ХСС объединены в одну фракцию.
Создание СДПГ, ХДС, ХСС и СвДП в западных землях Германии приходится на 1945-1947 гг.
Основание СДПГ – повторное основание одноименной партии, ранее избираемой в основном работополучателями, которая была запрещена гитлеровским режимом в 1933 г. Остальные партии – новые. Христианские партии ХДС и ХСС – в отличие от старой католической партии центра Веймарской республики – старались завоевать избирателей обоих христианских вероисповеданий. Своей программатикой СвДп продолжила традиции немецкого либерализма.
Эти четыре партии претерпели значительные изменения в течение более четырех десятилетий со дня своего основания. На уровне федерации все они в течение этого времени вступали друг с другом в коалицию или были в оппозиции. Сегодня они считают себя народными партиями, представляющими все слои населения. У них имеются ярко выраженные правые и левые крылья, отражающие многообразные позиции народной партии.
С 1983 по 1990 гг. в бундестаг входила и партия «Зеленых» . На федеральном уровне эта партия была основана в 1979 г. С тех пор ей удавалось занимать места в нескольких земельных парламентах. Партия, объединяющая противников атомной энергии и группы пацифистов, своим происхождением обязана радикальному экологическому движению. На выборах в бундестаг в 1990 г. «Зеленые» не набрали проходных пяти процентов. Зато в бундестаг попали объединенные с ними одним списком представители Союза 90. Эта группировка вышла из движения правозащитников, которое в 1989-1990 гг. содействовало мирному перевороту в бывшей ГДР. Партии «Союз 90» и «Зеленые» 14 мая 1993 г. объединились в одну партию под названием «Союз 90/Зеленые» .
ПДС – правопреемница бывшей правительственной партии ГДР, Социалистической единой партии Германии (СЕПГ) . В объединенной Германии она не сумела сформироваться в крупную политическую силу. ПДС – как и объединенный список «Союз 90/Зеленые» – вошла в бундестаг только в связи с особым положением для партий в новых и старых землях.
Во всех партиях члены платят взносы. Но эти средства покрывают лишь часть их финансовых потребностей. На это не хватает и пожертвований, которые партии получают от своих политических сторонников. К тому же это чревато опасностью: крупные жертвователи могут повлиять на волеизъявление партии. Закон о партиях поэтому предписывает обязанность обнародования пожертвований, превышающих определенную сумму. Законом о партиях размер суммы, подлежащей обнародованию, установлен в 40.000 марок. Однако Федеральный конституционный суд считает эту сумму завышенной и устанавливает обязанность давать сведения по пожертвованиям свыше 20.000 марок.
Кроме своих собственных средств, партии получают государственные субсидии на покрытие своих затрат во время избирательной кампании. Так, государство возмещает партиям, которые получили на выборах не менее 0,5 % голосов, сумму в размере 5 марок на каждого избирателя в соответствии с пропорцией полученных в избирательном округе вторых голосов.
Федеральный конституционный суд запретил финансирование, выходящее за рамки возмещения расходов на избирательную кампанию.