Становление буржуазного парламентаризма проходило в Италии в XIX в. в процессе объединения страны. Альбертинский статут 1848 г. распространил свое действие на присоединяемые к Пьемонту территории, а с 1861 г. — с созданием Итальянского королевства — стал Конституцией всей Италии.
В Статуте было предусмотрено осуществление законодательной власти королем, сенатом, целиком им назначаемым из представителей 21 категории наиболее привилегированных слоев общества, и избираемой избирательными коллегиями палатой депутатов. Исполнительная власть контролировалась по Статуту королем. В процессе эволюции, однако, законодательная власть перешла фактически целиком к избираемой населением палате депутатов, при сохранении за королем и сенатом права вето, а правительство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить поддержку палат. Соответственно возникла практика формирования правительства из парламентского (палаты депутатов) большинства. Таким образом, в первые десятилетия своего существования Альбертинский статут, формально не подвергаясь изменениям, способствовал прогрессивному конституционному и, в частности, парламентскому развитию страны.
Ситуация изменилась в 1922 г. с приходом фашизма к власти, когда парламент под угрозой разгона оказал доверие новому кабинету и предоставил премьер-министру чрезвычайные полномочия. В условиях террора, развязанного созданной на основе этих полномочий фашистской милиции, правительству удалось навязать парламенту принятие реакционного избирательного закона и получить подавляющее большинство в парламенте, а затем и лишить депутатских мандатов депутатов оппозиции.
Таким образом, на этапе прихода к власти, который завершился созданием авторитарного режима при наличии если не однопартийного, то единого профашистского парламента, Муссолини активно использовал механизмы старой парламентской системы, а равным образом отсутствие каких-либо конституционных сдерживающих начал. Смена политического режима внешне проходила в формально законных и вне законных (незапрещенных) рамках. Не оказывавший противодействие предшествовавшей либерализации страны, Альбертинский статут и вовсе оказался бессильным перед ее фашизацией.
Переход от авторитаризма к тоталитаризму во второй половине 20-х гг. характеризовался, помимо отмены многопартийности, слиянием органов партии и государства, расширением полномочий репрессивных органов, так же и отказом от традиционного парламентаризма. Этот последний процесс связан главным образом с тремя законами. Первый, 1925 г., посвященный прерогативам главы правительства, ликвидировал парламентский контроль. Парламент был лишен всех прав влиять на назначение и смещение министров. Кроме того, парламенту запрещалось включать в повестку дня какой бы то ни было вопрос без согласия правительства, то есть ликвидировалось фактически право самостоятельной законодательной инициативы.
Законом 1926 г. УО праве исполнительной власти издавать юридические нормыФ правительству присваивалась по сути дела законодательная власть, включая право отмены парламентских законов.
Наконец, законом о реформе политического представительства 1928 г. фактически была ликвидирована выборность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общенациональными органами фашистских профсоюзов и некоторыми другими организациями. Большой фашистский совет — подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и государства, также наделенный законодательной функцией, — составлял из представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и выносился на одобрение населения. УГолосованиеФ осушествлялось по списку в целом.
В 1939 г. палата депутатов была упразднена и заменена палатой Уфаший и корпорацийФ, назначавшейся лично главой правительства по партийно-производственному принципу из руководящих органов фашистской партии (фашии — партийные комитеты) и 22 корпораций — объединений работодателей и работников соответствующих отраслей. В 1943 г. в процессе краха режима парламент был вообще упразднен.
После ликвидации фашизма и окончания второй мировой войны 2 июня 1946 г. итальянцы ввели путем референдума республиканскую форму правления и избрали учредительное собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся прежде всего абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным — парламента: верховенство Конституции ограничивает законодательную власть парламента конституционными рамками. Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена только путем сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит в действие Конституционный суд — независимый орган, на который парламент может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.
Важно отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции 1947 г. выдвинута проблематика прав человека, которые признаны неотъемлемыми, то есть не подлежащими конституционному пересмотру. В соответствии с принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и правительство подчинены парламенту.
Со времени принятия Конституции, ее положения, касающиеся парламента, подвергались изменению лишь дважды. В 1963 г. было установлено твердое число депутатов и сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат. В 1989 г. были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного преследования членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые принятые в 1948 г., подверглись общей реформе в 1971 г.
КОНСТИТУЦИЯ О ПАРЛАМЕНТЕ
Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2 (УУстройство республикиФ) Конституции. Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных частях конституции.
Глава УПарламентФ состоит из двух разделов: УПалатыФ (ст. 55—69) и УСоставление законовФ (ст. 70—82).
Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Сенат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархического строения парламента.
Конституция сформулировала лишь самые общие принципы формирования палат (ст. 56—59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выборах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депутатов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти).
В Конституции не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат, что связано с запрограммированной свободой маневра для власть придержащих.
Законы о выборах в палату депутатов (1957 г.) и в сенат (1948 и 1958 гг.), действующие по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух палат. При избрании палаты депутатов действует пропорциональная система, а при избрании сената — мажоритарная с элементами пропорционализма. Не вдаваясь в тонкости избирательно-правовой практики, отметим ее характерные черты.
Выборы в Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за списки голосам. Для распределения неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный избирательный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.
Выборы в сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и как правило УсвязанФ обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта УсвязьФ не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, — он автоматически становится сенатором. В случае же неполучения никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная комиссия рассматривает УсвязанныхФ кандидатов как список в рамках .всей области и распределяет сенаторские места пропорционально полученным этими списками голосам.
Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60—61 Конституции).
Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства — президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1. невозможность создания стабильного большинства, 2. сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер, 3. непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.
Современный итальянский бикамерализм исходит из существования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат. Принцип равенства палат выводится, как правило, из положений ст. 70 (УЗаконодательная функция осуществляется обеими палатамиФ) и ст. 94 (УПравительство должно получить доверие обеих палатФ): в осуществлении важнейших, законодательной и контрольной, функций палаты равны. Впрочем, Конституция вовсе не знает какого-либо разграничения компетенции палат, разве что по проверке полномочий собственных членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то он выводится в первую очередь из ст. 55, в которой формулируется разделение парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совместные заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно: при избрании президента республики (ст. 83); при принесении присяги президентом республики (ст. 91); при предании суду президента республики (ст. 90); при избрании третьей части членов Высшего совета магистратуры (ст. 104) и Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных членов суда над президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат связана не только с различным порядком их формирования и неодинаковой численностью. Главное — двойной контроль принимаемых решений.
В ст. 64 итальянской Конституции записано: УКаждая палата принимает свой Регламент абсолютным большинством голосов своих членовФ. Сама конституционная отсылка, а также и прописная буква в наименовании этих внутренних документов палат подчеркивают их особое конституционное значение. Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они приближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а следовательно, и законодательной деятельности в том числе, — они занимают положение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законотворчества, предусмотрены самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит УсдерживающиеФ положения, исключающие принятие импульсивных решений.
Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской деятельностью, Конституция берет Уна себяФ. Так, в Конституции, не говоря уже о принципах законодательной деятельности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст.62), формированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.
Ныне действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы, и это понятно: ни одна из палат не должна находиться в привилегированном положении перед другой, так или иначе препятствовать выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.
Регламент палаты депутатов включает в себя три части, подразделяющиеся на 35 глав. Часть 1 УОрганизация и деятельность палатыФ включает в себя несколько глав об органах палаты депутатов, главы о правилах обсуждения вопросов, о кворуме, о голосовании, о гласности работы и т.п. Часть 2 УЗаконодательная процедураФ включает главы о процедуре рассмотрения различных законопроектов в палате и ее комиссиях и о смежных вопросах. Часть 3 УПроцедуры, связанные с участием палаты в выработке политического направления, осуществлением контроля и получением информацииФ состоит из глав, посвященных контрольным функциям палаты и взаимоотношениям с другими органами. Общее число статей — 150. Регламент сената — несколько больший по размеру — состоит из 168 статей, заключенных в 24 главы. По частям главы регламента сената не закрепляются. Статьи в регламенте сената имеют наименования.
ОРГАНЫ ПАЛАТ
Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).
Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших. В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро.
Председатели палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.
Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда — более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания председателя палаты депутатов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает УценуФ этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению кандидатов на все парламентские посты. Важно отметить, что, по сложившейся парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст. 63, на совместных заседаниях палат парламента функции председательствующего и бюро выполняют соответствующие органы палаты депутатов.
В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.
Регламенты палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по собственной инициативе и самостоятельно определяет повестку дня его заседаний. Велика роль председателя и в реализации повестки дня непосредственно палаты: он самостоятельно определяет график ее выполнения. В ходе прений председатель предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением регламента, задает вопросы, устанавливает порядок голосования, разъясняет его значение и объявляет результаты. Председатель назначает членов парламентских джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя. Членами бюро каждой палаты являются по четыре заместителя председателя палаты, три квестора, восемь секретарей. В регламенте палаты депутатов предусмотрено, что в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его избрания председатель палаты проводит необходимые консультации. Это категорическое требование — Удолжны бытьФ — чисто юридически противоречит установленной в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей председателя палаты, двух квесторов и четырех секретарей. Избранными считаются депутаты, получившие большинство голосов. Как же можно при таком порядке избрания добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех групп? Очевидно, что регламент уповает на соблюдение депутатами партийной дисциплины. Фактически положение о представительстве соблюдается не только в палате депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру избрания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал.
Заместители председателей палат не обладают самостоятельными функциями. Однако в случае отсутствия председателя роль их резко возрастает, поскольку они в порядке очередности выполняют его функции.
Прерогативы квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осуществляют контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют расходы соответствующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отчета о его исполнении.
Секретари обеспечивают составление протокола заседания палаты, оглашают эти протоколы, составляют, в порядке поступления заявок, список выступающих, зачитывают по просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения документов палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.
Как коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюджета и отчет о его исполнении, решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисциплинарные санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания, назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего управления, формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные меры в отношении служащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.
К функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента, выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомогательная служба под контролем бюро).
Джунты формируются из числа депутатов (сенаторов) непосредственно председателем соответствующей палаты. При этом последний Упо возможностиФ должен обеспечить пропорциональность представительства различных парламентских групп.
Джунта по вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в целях наиболее адекватного представительства групп ее состав может быть расширен. Эту джунту возглавляет непосредственно председатель соответствующей палаты. Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о компетенции между парламентскими комиссиями. Внесение непосредственно на рассмотрение палаты предложений об изменениях и дополнениях регламента осуществляется джунтой (либо через нее).
Джунта по вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов. Из своего состава она избирает председателя, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта действует на основе собственного регламента, принимаемого после одобрения его джунтой по вопросам регламента непосредственно палатой. Не позднее, чем через 18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избирательных процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и несовместимости. Впоследствии джунта собирается по необходимости для внесения в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских мандатов.
Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности состоит из 21 члена. Правила формирования ее органов и регламента — такие же, какие предусмотрены для джунты по вопросам выборов. Компетенция этой джунты связана с установлениями ст. 68 Конституции, которые предусматривают парламентские иммунитеты, в частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного приговора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима санкция соответствующей палаты. Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности готовит необходимые материалы для рассмотрения их палатой, в частности доклад и проект решения. Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая санкция, должен быть приглашен на заседание джунты для дачи необходимых разъяснений.
Компетенция сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из 21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в палате депутатов.
Библиотечная комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу библиотеки, подготавливает ее внутренний регламент и контролирует его соблюдение.
В сендте имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе 22 сенаторов. Однако статус этой джунты ближе к статусу парламентской комиссии. Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием договоров, заключенных в их рамках.
При палатах, для обеспечения их деятельности, предоставления необходимой помощи и информации парламентариям действуют многочисленные службы. В палате депутатов более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчитывающих примерно 1,5 тыс. специалистов. В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают более 600 человек. Таким образом, на каждого представителя парламентской УдемократииФ приходится два представителя парламентской бюрократии.
Службы палаты депутатов (несколько УперекрывающиеФ службы сената) занимаются такими вопросами, как издание парламентских публикаций, организация международных связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений, парламентской практики, архив, парламентская документация и статистика. К этому следует добавить службу парламентских отчетов, службу стенографии, бухгалтерию, библиотеку, управление кадров, службу по управлению дворцом, церемониальную службу.
Службы палат возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур. Парламентские служащие не входят в общую систему государственной службы, что, с одной стороны, ставит их в совершенно бесправное положение в отношениях со своим непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и спаянную общими интересами систему, независимую от внешних изменений. Эта независимость подкрепляется и двойным, по сравнению с заработком соответствующих чиновников в системе государственной службы, окладом.
Набор в аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в том числе общеобязательных по конституционному и парламентскому праву, политической экономии и истории Италии. Это обеспечивает высокий удельный вес юристов в службах палат, нередко причем высшей квалификации (профессора университета) .
ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГРУППЫ И КОМИССИИ
В парламентскую группу объединяются, как правило, представители одной партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями. Однако понятие Упарламентская группаФ более точно, поскольку возникают и смешанные группы, а в группу, исповедующую однопартийность, могут войти и беспартийные, и парламентарии от партий, не получивших в парламенте достаточного для сформирования отдельной группы представительства.
Все депутаты и сенаторы должны принадлежать к группам. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов в палате и не менее 10—в сенате. Вместе с тем регламент палаты предоставляет бюро право разрешить создание группы в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную партию, чьи списки были выдвинуты на выборах не менее, чем в 20 округах и получили не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом. Однако само по себе избрание парламентария по списку той или иной партии не влечет его автоматическое зачисление в соответствующую группу. В течение двух дней после первого заседания палаты депутаты сообщают в бюро о своей принадлежности к группе. Не сделавшие сообщения, как не желающие принадлежать к партийной группе, образуют смешанную группу. Группы на своих первых заседаниях образуют органы групп: председателя, его заместителей, секретарей. О формировании органов группы и о любых последующих изменениях как в составе группы, так и в ее органах, сообщается председателю палаты.
Группам для выполнения ими своих функций предоставляются помещения и необходимое оборудование. Из бюджета палат, с учетом общих потребностей каждой группы и ее численности, парламентским группам выделяются дотации. Регламенты предоставляют группам особые процедурные права при обсуждении практически всех вопросов. Парламентарий, выступающий от имени группы, пользуется процедурными привилегиями перед парламентарием, выступающим в личном качестве. Особые полномочия при определении повестки дня, назначении докладчиков и содокладчиков имеют председатели групп. Регламенты предусмотрели созыв ad hoc специального органа под руководством председателей палат — конференции председателей групп, фактически с неограниченной компетенцией по вопросам функционирования палат и комиссий. Этот орган созывается по личной инициативе самого председателя, правительства либо одной из групп. Разумеется, велики и неформальные возможности групп и их председателей по воздействию на депутатов.
С помощью взаимоотношений парламентских групп парламент выполняет свою важнейшую политическую функцию — посредничество между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны. Группы участвуют в выполнении и других парламентских функций: прежде всего как субъекты законодательной инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно подготовки парламентских решений и, кроме того, посредством направления своих членов в комиссии.
В самой Конституции (ст. 72) предусмотрено образование парламентских комиссий, в том числе постоянных. Основная доля парламентской деятельности протекает именно в постоянных комиссиях. Комиссии, поскольку должны отражать соотношение политических сил в палатах, образуются путем назначения в них парламентскими группами собственных членов. В палате депутатов группа должна назначить равное число своих депутатов в каждую из комиссий; в сенате группа назначает своих членов в каждую из комиссий из расчета один сенатор на 12 членов группы. Группам, в которых сенаторов меньше, чем комиссий, регламент совета разрешает назначать одного сенатора в две комиссии с тем, чтобы группа была представлена в каждой из комиссий. В палате действует правило, что никто из депутатов не может быть назначен членом более чем одной комиссии. В случае назначения депутата или сенатора членом правительства соответствующая группа может заменить его в том числе и членом другой комиссии. Такая замена, с предварительного согласия председателя палаты, возможна и при прохождении в комиссии конкретного законопроекта. В палате депутатов, кроме того, возможен, с согласия руководства групп, обмен депутатами одной и той же группы членством в комиссии. Такой обмен может осуществляться не чаще одного раза в год. В сенате комиссии обновляются по желанию групп после первых двух лет легислатуры. Депутаты и сенаторы, не распределенные по общему правилу в комиссии, направляются в комиссии непосредственно председателем палаты, который, заслушав соответствующие предложения групп, по возможности должен при этом учитывать пропорциональное соотношение групп в палате.
В комиссиях создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем председатель должен быть избран абсолютным большинством голосов.
Председатели комиссий представляют и созывают комиссии, определяют повестку дня заседаний, председательствуют в них. Функции других членов бюро комиссий в принципе аналогичны функциям членов бюро палат.
В палате депутатов создается 14. а в сенате — 12 постоянных комиссий, перечень которых установлен в соответствующих регламентах.
Палата депутатов:
1. Конституционные вопросы. Устройство государства. Области. Общие вопросы государственной службы.
2. Деятельность бюро совета министров. Внутренние дела и вопросы отправления культа. Государственные предприятия.
3. Иностранные дела. Эмиграция.
4. Юстиция.
5. Бюджет и программирование. Государственное участие
в частном секторе.
6. Финансы и казначейство.
7. Оборона.
8. Образование и изящные искусства.
9. Общественные работы.
10. Транспорт и гражданская авиация. Торговый флот. Почта, связь, радио и телевидение.
11. Сельское и лесное хозяйство.
12. Промышленность и торговля. Ремесла. Внешняя торговля.
13. Труд, социальное обеспечение и страхование. Кооперация. 14. Гигиена и здравоохранение.
Сенат:
1. Конституционные вопросы, деятельность бюро совета министров и министерства внутренних дел, общее устройство государства и государственной администрации.
2. Юстиция.
3. Иностранные дела.
4. Оборона.
5. Экономическое программирование, бюджет, государственное участие в частном секторе.
б. Финансы и казначейство.
7 .Образование и изящные искусства, научные исследования, зрелища и спорт.
8. Общественные работы; связь.
9. Сельское хозяйство.
10. Промышленность, торговля; туризм.
11. Труд, эмиграция, социальное обеспечение.
12. Гигиена и здравоохранение.
Для изучения конкретных вопросов, входящих в компетенцию постоянных комиссий, в них могут создаваться постоянные комитеты. По специфическим вопросам палаты образуют специальные комиссии.
Функции комиссий весьма разнообразны. Комиссии проводят так называемые Уреферентские заседанияФ для изучения вопросов, по которым они должны представить доклад палате; совещательные заседания для обмена мнениями; законодательные заседания для рассмотрения и утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72 Конституции; редакционные заседания для надлежащего оформления и редактирования законопроекта или его отдельных статей. Комиссии осуществляют контрольные функции, заслушивают и обсуждают правительственные сообщения. По вопросам, входящим одновременно в компетенцию двух и более комиссий, они могут заседать совместно.
Особый статус предусмотрен для следственных парламентских комиссий, создаваемых ad hoc, для проведения мероприятий по проверке определенных данных, касающихся как событий, так и лиц. Эти комиссии обладают высшей следственной властью и не могут быть кем-то или как-то ограничены при изучении вопросов, поставленных перед ними палатами. По решению обоих председателей палат может быть создана общепарламентская следственная комиссия. Интерпарламентские комиссии, то есть общие для обеих палат, создаются и по другим, обычно конкретным, вопросам (например, по изучению законодательных последствий международного договора, или по изучению возможности делегирования правительству законодательной функции в конкретной области, по надзору за деятельностью конкретного государственного учреждения). На общепарламентской основе действуют предусмотренные специальными законами комитет по контролю за государственной тайной и деятельностью специальных служб, общепарламентская комиссия по надзору за политической независимостью радио и телевидения и объективностью распространяемой ими информации, а также комиссия по контролю за регулированием государственного долга.
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА
Как уже говорилось, палаты избираются не позднее 70 дней по истечении полномочий палат предыдущего созыва, а первое заседание проводится не позднее чем на 20-й день (ст. 61). Конкретный день первого заседания определяется декретом президента республики (ст. 87). По собственному праву, то есть на свои очередные сессии палаты собираются в первый непраздничный день февраля и октября, но могут быть созваны на чрезвычайную сессию по инициативе председателя палаты (сената), президента республики или одной трети членов соответствующей палаты, причем если одна из палат созывается на чрезвычайную сессию, собирается и другая палата (ст. 62). Палаты заседают в исторически принадлежащих им зданиях — дворце Монтечиторио (палата депутатов), в котором палаты собираются и на совместные заседания и дворце Мадама (сенат).
Важнейшим принципом организации работы заседаний палат является принцип гласности, установленный непосредственно в Конституции (ст. 64). Вместе с тем палаты могут принять специальное решение о проведении закрытого заседания. Предложение о такого рода решении выдвигается председателем палаты, правительством (его представителем на заседании), либо 10 депутатами в палате депутатов и правительством, либо десятой частью сената — в сенате, причем здесь это предложение не обсуждается, а сразу же голосуется.
Гласность обеспечивается положениями регламентов палат о допуске публики и прессы на специально отведенные для них трибуны и о публикации парламентских отчетов с заседания — общего, обзорного характера, которые публикуются непосредственно по окончании заседания, и стенографического отчета в специальных парламентских бюллетенях. Распоряжением председателя палаты депутатов, кроме того, может быть обеспечена прямая телевизионная трансляция заседаний палаты. Публика допускается и на заседания комиссий палаты, за которыми следит в специально отведенных помещениях при помощи видеотехники. В сенате для допуска публики и прессы на заседания комиссий необходимо предварительное согласие самой комиссии и разрешение председателя сената. Гласность работы комиссий также обеспечивается опубликованием обзорных отчетов с их заседаний, а с законодательных или редакционных заседаний, кроме того, и стенографических отчетов.
Заседания палат и их комиссий, как правило, планируются на три месяца конференцией представителей парламентских групп под руководством председателей соответствующих палат или комиссий с учетом мнения правительства. Трехмесячная программа должна быть принята единогласно конференцией и доведена до сведения соответствующих палат (комиссий). По требованию любого депутата (сенатора) палата может решить вопрос о целесообразности обсуждения программы. Если решение о целесообразности обсуждения палата не принимает, программа считается принятой. Аналогичным образом разрабатывается, на основе программы, календарь работ на ближайшие дни. Здесь, однако, не требуется консенсуса председателей групп, разногласия выносятся на заседание палаты, которая разрешает их, после краткого обсуждения (по одному оратору от каждой группы) обычным голосованием. На этом этапе, однако, уже не могут быть внесены какие бы то ни было изменения в программу. На основании принятых программы и календаря председатель самостоятельно определяет повестку дня заседаний (как правило, на два дня) и объявляет ее в конце предшествующего заседания палаты. Если на повестку дня выносится законопроект в первом чтении, то она должна быть объявлена за 24 ч до начала заседания. Председатель палаты может самостоятельно включить в повестку дня комиссий те или иные вопросы, если их обсуждение соответствует программе работы палаты. Он также может созвать одну или несколько комиссий на специальные заседания, самостоятельно определив им повестку дня. Важнейшим правилом работы палат и комиссий является запрет обсуждения непредусмотренных повесткой дня вопросов. Это правило может быть отменено в конкретном случае только большинством в две трети голосов присутствующих. В комиссиях отклонение от повестки дня не допускается.
Комиссии созываются председателями палат и самих комиссий. Специального созыва комиссии может потребовать пятая часть членов депутатской и третья часть — сенатской комиссии, а также правительство. Без разрешения председателей палат комиссии не могут собираться во время заседания самих палат.
Согласно ст. 64 Конституции, члены правительства, даже если не являются депутатами, имеют право, а при наличии запросов обязаны присутствовать на заседаниях палат. Они должны быть заслушаны всякий раз, когда этого потребуют. Регламенты палат перенесли это общее правило и на парламентские комиссии. Министров могут представлять их заместители и другие высокопоставленные чиновники соответствующих министерств. Для представителей правительства резервируются особые места в палатах.
Заседание палаты (комиссии) начинается утверждением протокола предыдущего заседания. Выступления, в связи с протоколом, допускаются только в случае фактических неточностей, уточнения позиции выступавшего или по личному вопросу. Прежде чем перейти к обсуждению повестки дня, могут быть зачитаны послания и письма в адрес палат, а также сводка поступивших петиций, распределяемых по комиссиям.
Депутаты, желающие принять участие в обсуждении того или иного вопроса, должны записаться в бюро. Запись прекращается по истечении второго дня обсуждения. Депутатам предоставляется слово в порядке записи, однако с соблюдением очередности сторонников и противников внесенного предложения. Возможен обмен очередью выступлений, но если названный председателем депутат отсутствует, он лишается слова. В сенате несколько иная процедура, главным образом отличающаяся тем, что уже при составлении календаря работы сената обычно определяется максимальное число выступлений и общее время на выступления от каждой группы (ст. 55 регламента сената). Запись сенаторов для выступлений проводится здесь через соответствующие группы до начала дискуссии. Таким образом, в обязанность председателя входит поочередное предоставление трибуны группам, которые сами определяют количество, порядок и время выступлений своих сенаторов в рамках общего времени, отведенного для группы. Вместе с тем сенатор, чье мнение по обсуждаемому вопросу расходится с позицией группы, записывается непосредственно в бюро и время его выступления соответствующей группе не засчитывается. Если же при составлении календаря регламентация времени в отношении данного вопроса не была осуществлена, то применяются положения, схожие с действующими в палате депутатов.
Кроме выступлений по формальным второстепенным вопросам, для которых установлен укороченный регламент, депутаты выступают не более 45 мин каждый при обсуждении законопроекта или резолюции в принципиальном плане (первое чтение) и не более 20 мин по отдельной статье или поправке. На зачтение речи в любом случае отводится не более 30 мин. Депутат (сенатор) лишается слова председателем, если после повторного предупреждения он, исчерпав регламент, не прекращает выступления либо продолжает говорить не по существу рассматриваемого вопроса.
При обсуждении конкретного вопроса повестки дня допускаются выступления по вопросам, возникающим перед или в связи с этим обсуждением. В первую очередь это касается вопросов, относящихся к регламенту палаты, повестке дня, порядку работы, постановке собственно вопросов и очередности голосования. Депутат (сенатор) может поставить соответствующие вопросы до начала заседания, и их обсуждение предваряет обсуждение главного вопроса. При этом обсуждении после депутата, поставившего вопрос, могут выступить два депутата (сенатора): один против предложения, заключающегося в вопросе, второй — за. Все эти выступления не должны превышать 15 мин каждое. После этого открытым голосованием принимается решение.
В связи с предстоящим обсуждением главного вопроса депутат (сенатор) непосредственно перед началом заседания может поставить преюдициальный либо отлагательный вопросы, соответственно предложив либо вовсе отказавшись от обсуждения главного вопроса, например, по мотивам неконституционности заключенного в главном вопросе решения, наличия соответствующих международных соглашений, отсутствия или исчезновения обстоятельств, вызвавших предстоящее обсуждение, либо отложить обсуждение до наступления определенных обстоятельств, в связи, например, с обсуждением данного вопроса на международном уровне, вновь открывшимися обстоятельствами и т.п. Иными слова-
ми, при постановке преюдициального либо отлагательного вопроса депутат должен мотивировать свое убеждение в незаконности, бесполезности, вредности либо неэффективности самого предстоящего обсуждения или его предполагаемых результатов. Преюдициальный или отлагательный вопросы ввиду их очевидной важности могут быть поставлены и после начала обсуждения соответствующего пункта повестки дня.
При обсуждении преюдициальных и отлагательных вопросов в палате депутатов выступают два оратора УзаФ, включая поставившего вопрос, и два — УпротивФ. В сенате выступают по одному представителю от каждой из парламентских групп. Выступление не должно превышать 15 мин в палате и 10—в сенате. Положительное голосование по преюдициальному или отлагательному вопросу влечет исключение соответствующего пункта из повестки дня (положительное решение по отлагательному вопросу должно включать в себя указание срока, на который откладывается обсуждение).
Парламентарий может запросить слово в конце заседания в порядке личного вопроса, если его поведение или высказывание ложно истолковано. В сенате окончательное решение по предоставлению слова принимает председатель. В палате депутатов, в случае отказа председателя предоставить слово, по настоянию запросившего депутата решение принимает палата открытым голосованием без предварительного обсуждения. Парламентарии, чьи слова вызвали выступления по личному вопросу, может выступать только для уточнения своих слов либо для принесения извинений.
В одном и том обсуждении депутат (сенатор) может выступить не более одного раза, исключая рассмотренные выше ситуации, а также заявления по мотивам голосования.
Если заседание явно не ограничено положениями регламентов либо предварительными решениями палат, предложение о прекращении дискуссии может быть сделано председателем, 10 депутатами в палате депутатов и восемью сенаторами. В палате депутатов могут выступить, после внесения этого предложения, один депутат УпротивФ и один — УзаФ. В сенате по этому вопросу могут выступить по одному представителю от каждой из групп. После принятия решения о прекращении заседания тем не менее могут выступить по одному представителю от каждой из групп как в сенате, так и в палате. Затем, если обсуждение проходило по докладу, выступает докладчик, а далее допускаются выступления министров с заявлениями от имени правительства и депутатов с заявлениями по мотивам голосования. После этого палаты (комиссии) приступают к принятию решения по существу.
Конституция установила следующее общее правило относительно принятия решений на заседаниях палат: решения в целом действительны лишь при наличии большинства членов соответствующих палат и если эти решения приняты большинством присутствующих. Интересно, что регламенты установили зачет в необходимый кворум тех парламентариев, которые на момент принятия решения выполняют парламентские (в комиссиях, депутациях и т.п.) либо правительственные функции, то есть фактически отсутствуют в заседании.
Решения принимаются голосованием, которое может осуществляться путем открытой или тайной подачи голосов. Открытое голосование осуществляется поднятием руки, разделением депутатов в зале заседаний (эта процедура используется, как правило, для перепроверки голосования проведенного иным путем) и поименным голосованием, которое проводится либо путем опроса, либо с использованием электронного оборудования. Тайное голосование проводится либо опусканием шаров (бюллетеней) в урны, либо также с использованием электроники. В 1988 г. была проведена частичная реформа регламентов, в результате которой использование процедуры тайного голосования было резко ограничено. Обычным порядком голосования в обеих палатах признается голосование поднятием рук. Однако предусмотрено правило, согласно которому председатели с целью облегчения подсчета голосов могут распорядиться о проведении вместо голосования поднятием рук электронного голосования без фиксации имен. На практике в последние годы именно такой порядок стал преобладающим.
Поименное голосование в сенате имеет место по требованию 15 сенаторов, а в палате депутатов проведение поименного голосования может потребовать председатель группы или 15 депутатов на заседании палаты. Тайное голосование, причем путем опускания шаров, всегда проводится при избрании органов палат. Поименное голосование, путем опроса, всегда проводится при вотировании резолюций доверия или недоверия. Результаты поименного голосования приводятся в стенографических отчетах.
При наличии ошибок в проведении голосования председатель может, самостоятельно оценив обстоятельства, немедленно аннулировать результаты и назначить повторное голосование. Это не может быть сделано после объявления им результатов голосования при использовании одной из двух формул: УПалата одобряетФ или УПалата отклоняетФ.
Задача по поддержанию порядка в заседании лежит на председателе палаты. Он обладает дисциплинарной властью и может применить следующие санкции: призвать к порядку депутата, мешающего прениям; удалить его из зала в случае нереагирования на предыдущие замечания либо повторного в один и тот же день оскорбления депутатов (сенаторов) или членов правительства; запретить злостному нарушителю порядка принимать участие в заседаниях на срок от двух до пятнадцати (а при нарушении запрета срок удваивается) дней. Последняя санкция применяется только с согласия бюро. В случае неподчинения распоряжениям председателя он может дать указание о применении силы. Указание выполняют квесторы при помощи дежурного персонала. При невозможности прервать беспорядки в зале председатель оставляет кресло, после чего заседание считается приостановленным. Если беспорядки продолжаются и носят злостный характер, председатель вправе призвать полицию, которая иначе как по распоряжению председателя и после приостановления заседания входить в зал не может.
Если в ходе заседания против депутата (сенатора) выдвигаются обвинения, порочащие его честь, он вправе потребовать у председателя назначения комиссии для выяснения обоснованности обвинений. Председатель назначает членов комиссии для выяснения обоснованности обвинений, и устанавливает ей срок для представления заключения, которое заслушивается в палате без обсуждения и голосования.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАРЛАМЕНТА
Согласно ст. 70 Конституции, законодательная функция осуществляется обеими палатами. На представление законопроекта имеет право прежде всего правительство, как орган, наилучшим образом способный оценить необходимость тех или иных законодательных преобразований. Правительственный законопроект вносится в палаты разрешающим декретом президента республики с контрассигнацией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддержку главы государства. Правом законодательной инициативы обладают и члены обеих палат, выступая как в личном качестве, так и совместно с другими парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен сопровождаться объясняющим его главные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в палаты особым консультативным органом палат и правительства Национальным советом экономики и труда.
Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Он осуществляет это право Упутем внесения от имени не менее чем 50 тысяч избирателей постатейно составленного законопроектаФ. Правом на внесение законопроекта обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам, непосредственно касающимся областей, если эти вопросы не могут быть урегулированы законом области.
Каждый из субъектов законодательной инициативы вправе отозвать свой законопроект, при условии что он еще не был одобрен в одной из палат. Вместе с тем любой из парламентариев может объявить отзываемый законопроект собственным и в таком случае законодательный процесс будет продолжен. Все законопроекты должны быть составлены постатейно.
Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной палате парламента, затем — в другой и, наконец, промульгации президентом республики. Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отказаться промульгировать одобренный палатами законопроект, однако до промульгации может потребовать его повторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное вето президента преодолевается обычным большинством голосов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законопроект будет отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены изменения, то он вновь поступит в палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения только лишь в отношении тех положений, которые вызвали несогласие другой палаты либо были ею внесены (изменены) .
Законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы путем депонирования их в бюро одной из палат. Бюро сообщает палате о поступивших законопроектах и затем распространяет их. Правительство, председатель группы или 10 депутатов (в сенате — автор законопроекта, председатель компетентной комиссии или восемь сенаторов) могут запросить палату о признании законопроекта срочным. Решение принимается открытым голосованием после сокращенного обсуждения (два оратора — один УзаФ, один — УпротивФ — в палате депутатов и по одному оратору от парламентских групп — в сенате). Для срочного законопроекта предусмотрено сокращение вдвое сроков его прохождения в комиссиях и палате.
Законопроекты закрепляются по соответствующим комиссиям волей председателя палаты, однако его решение в течение двух дней может быть оспорено председателем группы либо 10 депутатами и тогда выносится на сокращенное обсуждение палаты. Две комиссии могут просить председателя о совместном рассмотрении законопроекта. Все споры о компетенции решаются председателем.
Председатель палаты либо комиссия, за которой закреплен законопроект, может запросить мнение о законопроекте в другой комиссии, но лишь до принятия компетентной комиссией своего решения. Мнение, как правило, представляется в течение восьми дней (в случае срочности законопроекта — в течение трех дней). В запрашиваемой комиссии назначается докладчик, который предлагает своей комиссии выразить положительное либо отрицательное мнение, предложить поправки и т.п. Мнение, принятое запрашиваемой комиссией, не связывает компетентную комиссию, однако первая может потребовать, чтобы ее мнение было приложено к докладу, представляемому компетентной комиссией палате. Всегда запрашивается и всегда прилагается к докладу мнение комиссии по конституционным вопросам в отношении конституционных законопроектов, законопроектов, касающихся органов государства и государственной службы, а также мнение комиссии по бюджету и планированию — в отношении законопроектов, предусматривающих доходы и расходы.
Основная задача, стоящая перед комиссией в референтском заседании, — представление доклада палате. Доклад должен быть представлен не позднее, чем через четыре месяца после закрепления законопроекта за данной комиссией. При прохождении законопроектов в референтском заседании комиссии некоторое преимущество, помимо срочных, имеют законопроекты, объявленные законопроектами парламентской группы. Эти законопроекты комиссия должна начать изучать не позднее, чем через месяц после закрепления. По истечении сроков представления доклада законопроект, по требованию предлагавшего его депутата, председателя группы либо 10 депутатов, должен быть вынесен на рассмотрение палатой в том виде, в котором он был внесен. Вместе с тем палата, по просьбе комиссии, может продлить срок, но на строго определенное время.
Доклад комиссии публикуется и распространяется в палате не позднее чем за 24 ч до начала обсуждения. Меньшинство в комиссии может представить свой доклад (доклады), которые подлежат распространению в том же порядке.
Рассмотрение законопроектов в палате состоит из двух стадий: стадии обсуждения его основных направлений и стадии рассмотрения статей. Обсуждение основных направлений, как правило, носит ограниченный характер и включает выступления докладчиков большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также выступление представителя правительства. Председатель группы или 10 депутатов могут потребовать, чтобы после этих выступлений состоялись ограниченные прения с участием в дискуссии по одному депутату от каждой группы и тех депутатов, чье мнение расходится с мнением группы, к которой они принадлежат. Прения могут быть продолжены, если ввиду важности законопроекта еще до начала его обсуждения этого требует председатель группы или 10 депутатов. В этом случае, как правило, собирается конференция председателей групп, определяющая порядок выступлений, количество необходимых заседаний и даты их проведения. В конце обсуждения докладчики и представители правительства могут выступить с репликами.
В ходе обсуждения основных направлений депутатами могут выдвигаться мотивированные резолюции, направленные против перехода к постатейному обсуждению. Обычно такие резолюции выдвигаются при негативном мнении компетентной комиссии или при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве. Резолюции голосуются непосредственно после окончания обсуждения основных направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к постатейному обсуждению и голосованию. Перед постатейным обсуждением палата может передать законопроект в редакционное заседание компетентной комиссии для надлежащего оформления статей, причем могут быть установлены обязательные для комиссии руководящие принципы и критерии. При постатейном рассмотрении обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются поправки, при условии, что они предварительно, самое позднее за час до начала заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию. Непосредственно на самом заседании палаты могут быть внесены поправки к поправкам, но тогда, по требованию комиссии, заседание может быть прервано на короткий срок, для обсуждения в комиссии этих поправок. Докладчик и представитель правительства излагают свои мнения по поправкам до их постановки на голосование.
Если внесена одна поправка, на голосование ставится текст законопроекта. При наличии нескольких поправок на голосование выносятся поправки, начиная с тех, которые наиболее отличаются от основного текста и заканчивая поправками-дополнениями. Поправки к поправкам выносятся на голосование прежде основной поправки. После голосования отдельных статей могут вноситься и разъясняться резолюции-инструкции для правительства в отношении применения одобренных статей либо закона в целом. Резолюции не могут воспроизводить отклоненные поправки. Председатель может отказать в просьбе поставить на голосование поправку или резолюцию, если она плохо сформулирована, не относится к предмету обсуждения либо противоречит ранее принятым решениям. Если депутат настаивает, спор решается голосованием без обсуждения.
Перед голосованием законопроекта в целом комиссия либо правительство может привлечь внимание палаты к необходимости внести в законопроект редакционные изменения и предложить соответствующие поправки, по которым палата принимает решение. Палата может также перед окончательным голосованием поручить председателю редакционную доработку. Окончательное голосование может быть перенесено на следующее заседание.
Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3, ст. 72) предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое Узаконодательное заседаниеФ. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпывающие перечни законопроектов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание комиссий: это законопроекты конституционного и избирательно-правового характера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, санкционирующие ратификацию международных договоров президентом и утверждающие бюджеты и финансовые отчеты. В сенате, помимо этого, не допускается рассмотрение в законодательном заседании комиссии законопроекта, который в силу отлагательного вето президента поступил на повторное рассмотрение в сенат.
Прохождение законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законодательной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются, хотя формально такого сокращения не требуется. Следует лишь отметить, что комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения потребуют правительство либо десятая часть депутатов или если компетентная комиссия не согласится с мнением запрошенной комиссии, а последняя будет на нем настаивать. В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском заседании. О законопроектах, одобренных в законодательных заседаниях комиссий, председатель палаты извещает всех депутатов.
Законодательный процесс в отношении конституционного законопроекта, вносящего изменения в Конституцию либо дополняющего ее, несколько отличается от обычного. Обсуждение и одобрение законопроекта должны здесь проходить только в палатах: в комиссии по конституционным вопросам подготавливается лишь доклад по представлению законопроекта. Законопроект должен быть одобрен постатейно и в целом в двух чтениях в каждой из палат с промежутком между чтениями не менее чем в три месяца, причем какие-либо последующие дополнения или изменения текста, одобренного в первом чтении первой из рассматривающих его палат, автоматически возобновляют законодательный процесс. Если во втором чтении в каждой из палат конституционный законопроект получит квалифицированное большинство в две трети членов соответствующих палат, то он подлежит после этого обычной процедуре промульгации: разумеется, при использовании президентом республики права отлагательного вето, законопроект должен опять получить квалифицированное большинство голосов палат и только в этом случае подлежит обязательной промульгации, после чего вступает в Силу. Если во втором чтении конституционный законопроект при голосовании не получит абсолютного большинства голосов депутатов или сенаторов, он считается отклоненным. Если же за него в обеих палатах проголосует абсолютное большинство членов палат, то решение его окончательной судьбы откладывается еще как минимум на три месяца. В течение этого срока пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов могут потребовать вынесения текста, одобренного абсолютным большинством членов обеих палат, на референдум. В этом случае только референдарное одобрение влечет за собой обязательную промульгацию закона и его вступление в силу. Если закон не одобряется на референдуме большинством признанных действительными голосов, то он не считается принятым.
Законопроекты, воспроизводящие по существу ранее отклоненные, не могут приниматься на рассмотрение в палатах до истечения шестимесячного срока.
Существует группа законов, принимаемых итальянским парламентом, которую лишь условно, чисто формально можно считать эманацией законодательной функции. Речь идет прежде всего о санкционирующих и утверждающих законах. Так, согласно ст. 80 Конституции, палаты в законодательном порядке санкционируют ратификацию президентом республики пяти видов международных договоров: политических, предусматривающих международную судебную процедуру, влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Понятно, что законом о санкционировании ратификации сами договоры не могут быть изменены, а их выполнение не может быть обусловлено какими бы то ни было обстоятельствами. Такого рода законы можно считать эманацией политической функции контроля за осуществлением внешней политики. В ст. 81 Конституции предусмотрено законодательное утверждение бюджета и финансового отчета, причем указано, что соответствующие законы не могут устанавливать новые налоги и новые расходы. Следовательно, здесь также идет речь о законе лишь в формальном смысле, принятием которого палаты подтверждают контроль за финансовой деятельностью правительства.
Исполнительная власть в Италии наделена или может наделяться законодательными полномочиями по изданию так называемых актов, обладающих силой закона, — декретов-законов и законодательных декретов. Парламент осуществляет контроль за такого рода деятельностью правительства также в законодательной форме. Однако здесь, в отличие от вышеописанных ситуаций, палаты и сами участвуют в нормотворчестве, либо путем внесения законодательных изменений в соответствующие правительственные акты, либо обозначая их основания и пределы. Согласно ст. 77 Конституции, декреты-законы являются обладающими силой закона актами, издаваемыми правительством по собственной инициативе в случаях острой необходимости и срочности. Декреты-законы в день их издания должны быть переданы для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются в течение пяти дней. Декрет-закон должен быть утвержден палатами в форме его преобразования в закон не позднее, чем на 60-й день после опубликования. В случае неутверждения декрет-закон теряет силу с момента издания, однако
палаты могут урегулировать в законодательном порядке те отношения, которые возникли на его основе. Законом о преобразовании декрета-закона в закон в правительственный текст могут быть внесены изменения, отдельные положения исключены, а новые — добавлены.
Ст. 76 Конституции предусматривает делегирование палатами своих законодательных функций правительству. Акт делегации принимается палатами в законодательной форме делегирующего закона, в котором должен быть указан круг вопросов, по которому разрешается правительственная законодательная деятельность, принципы и критерии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по утверждению бюджета и финансового отчета и законов, санкционирующих ратификацию.
ИНЫЕ ПАРЛАМЕНТСКИЕ ФУНКЦИИ И ПРОЦЕДУРЫ
Помимо законодательной к функциям парламента следует отнести политические функции в узком смысле слова, контрольные функции, юрисдикционные квазисудебные функции, избирательные функции и функции, связанные с самоорганизацией и внутренней деятельностью палат, то есть обеспечивающие надлежащее выполнение парламентом своих основных функций. Разумеется, это разделение функций по группам весьма условно.
Политические функции в узком понимании воплощаются в такой незаконодательной деятельности парламента, которая непосредственно связана с формированием государственной политики. К конституционно закрепленным политическим функциям итальянского парламента относится, например, парламентская прерогатива по вынесению решения о состоянии войны, на основании которого это состояние объявляется президентом республики (ст. 87). Палаты могут издавать такие директивные акты незаконодательного характера, как резолюции, предусмотренные регламентами обеих палат, в форме которых могут быть приняты политические заявления палат, либо политические рекомендации. Незаконодательную деятельность парламентских комиссий, в том числе выражающуюся в составлении докладов по законопроекту в референтском заседании комиссии либо в выработке мнения относительно этого же законопроекта в совещательном заседаний другой комиссии, можно тоже отнести к форме выполнения парламентом своих политических функций.
К контрольным или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогативы палат по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде всего правительства и правительственных органов. Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций. Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью УкурироватьФ отдельные области государственной деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями. Комиссии осуществляют контроль за законностью нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за под законностью дискредитационной деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.
В случае, представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по проведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные квазисудебные функции. В ст. 82 Конституции указывается, что создаваемая комиссия по парламентскому расследованию обладает теми же правомочиями и ограничениями, что и судебная власть.
К юрисдикционным актам парламента относится акт предания специальному суду президента республики (ст. 91 Конституции) или акт санкционирования судебного преследования членов правительства (ст. 96 Конституции в редакции 1989 г.). Функции палат и соответствующих комиссий по приостановлению парламентских иммунитетов осуществляются также в квазисудебной процедуре.
Ст. 127 Конституции установила конкурирующую компетенцию парламента и Конституционного суда в отношении законов областей, оспариваемых правительством республики по мотивам превышения компетенции или противоречия общенациональным интересам либо интересам других областей. На основании указанной статьи палаты могут отменить областной закон, если тот, формально не нарушая парламентский, общегосударственный закон, тем не менее противоречит интересам государства в целом и отдельных областей, то есть имеет место злоупотребление правом. Очевидно, что в этом случае парламент выступает как квазисудебный орган типа органа несудебного конституционного контроля.
Избирательные функции парламента состоят в избрании, в конституционно определенных случаях, ряда органов: президента республики, части членов Конституционного суда и Высшего совета магистратуры, членов особого судебного присутствия на случай предания суду президента республики.
Во исполнение своих функций по самоорганизации и обеспечению надлежащего выполнения основных функций палаты принимают регламенты и другие внутренние документы, осуществляют контроль полномочий своих членов, следят за уважением статуса парламентариев, создают вспомогательные службы палат, осуществляют внутреннюю административную деятельность.
Ниже рассматриваются важнейшие парламентские процедуры, не связанные с законодательной деятельностью.
Для принятия палатой какого-либо решения необходимо предварительное внесение резолюции. В палате депутатов резолюция вносится председателем группы или 10 депутатами, в сенате — восемью сенаторами. Резолюция должна быть представлена в письменном виде и не содержать непристойных выражений. При нарушении последнего правила председатель палаты вправе самостоятельно отклонить резолюцию. По решению палаты, резолюции, касающиеся идентичных либо связанных между собой вопросов, могут рассматриваться одновременно. Дата обсуждения определяется председателем соответствующей палаты, однако может быть оспорена лицами, внесшими резолюцию. Тогда, ограничившись слушанием одного депутата УзаФ и одного — УпротивФ (в сенате — только сенатора из числа предложивших резолюцию) , а также представителя правительства по его требованию, палата принимает решение открытым голосованием. Рассмотрение резолюции включает обсуждение ее основных направлений и обсуждение поправок, после чего происходит голосование резолюции в целом либо по частям. Поправки обсуждаются и голосуются раздельно согласно очередности части текста, к которой они относятся. Непосредственно процедура обсуждения и голосования аналогична процедуре, применяемой при рассмотрении основных направлений законопроекта и поправок к его статьям.
Резолюции по правительственным сообщениям могут выдвигаться любым депутатом в ходе прений в палате и голосуются непосредственно после завершения обсуждения. Такой же порядок предусмотрен и в отношении резолюций, выдвигаемых в индивидуальном порядке депутатами, не удовлетворенными ответом правительства по их интерпелляции.
Квалифицированным видом резолюций являются резолюции доверия (вносимые самим правительством) и недоверия (вносимые десятой частью депутатов или сенаторов). Голосование по резолюции недоверия не может быть проведено ранее, чем через три дня после ее внесения. Резолюция доверия голосуется не ранее чем через сутки после ее постановки. Обе резолюции голосуются путем поименного опроса. С заявлениями по мотивам голосования могут выступить по одному депутату от группы и несогласные с мнением своей группы депутаты. В отличие от резолюции недоверия, резолюция доверия может быть связана с голосованием конкретных законопроектов (статей) и резолюций или поправок к ним. Однако вопрос о доверии не может быть поставлен в связи с назначениями, личными вопросами, дисциплинарными санкциями или в зависимость от голосования по предложениям о проведении парламентского расследования, выдачи санкции на возбуждение уголовного преследования и по всем вопросам, относящимся к внутреннему функционированию палат.
Наиболее распространенными способами осуществления палатами контроля за деятельностью исполнительных органов являются парламентские запросы и интерпелляции. Запрос, согласно ст. 128 регламента палаты депутатов, представляет собой Упростой вопрос, обращенный в письменном виде к правительству относительно истинности того или иного факта, получения правительством тех или иных сведений и их точности, представления правительством палате тех или иных документов или данных, а также относительно мер, которые приняты или будут приняты правительством по определенному вопросуФ. По просьбе запрашивающего либо правительства председатель палаты может объявлять запрос срочным. Тогда ответ на него должен быть дан не позднее чем на следующем после внесения запроса заседании. Депутат может также потребовать получения письменного ответа. В этом случае правительство должно представить ответ в течение 20 дней. В ином случае запрос выносится на повестку дня первого по происшествии двух недель заседания. Как правило, на каждом заседании палаты депутатов первые 40 мин посвящены обсуждению запросов. В сенате обсуждению запросов отводится одно заседание в неделю. Правительство может использовать дополнительно месяц для подготовки ответа. После ответа на запрос представителя правительства (либо зачтения письменного ответа) запросившему дается право 5-минутной реплики. Ответ на запрос по просьбе депутата может быть дан в комиссии.
Интерпелляция, согласно ст. 136 регламента палаты депутатов, является Уобращением в письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политикиФ. В сенате дату ответа по интерпелляции назначает председатель и только в случае несогласия интерпеллянта — сам сенат. Как правило, в сенате интерпелляции обсуждаются на тех же заседаниях, что и запросы. В палате депутатов ответ по интерпелляции должен быть дан в первый понедельник по истечении двухнедельного срока с правом правительства на дополнительный двухнедельный срок и, по согласию с интерпеллянтом, на дальнейшее перенесение ответа. Ответ всегда дается в письменной форме, но зачитывается представителем правительства на заседании палаты. Перед ответом по интерпелляции интерпеллянт может выступить с 15-минутным разъяснением (в сенате установлен предел в 20 мин). После ответа интерпеллянт вправе выступить с репликой (10 мин — в палате депутатов; 5 — в сенате). При неудовлетворенности ответом интерпеллянт, как уже говорилось, может внести резолюцию. Рассмотрение интерпелляций в комиссиях не предусмотрено.
Правительство может отказаться отвечать на запрос либо по интерпелляции, но с обязательной мотивировкой отказа. Председатель палаты может объединить рассмотрение нескольких запросов и интерпелляций, если они посвящены тесно связанным вопросам. На одном заседании не может быть рассмотрено более двух запросов и интерпелляций, внесенных одним лицом. Обзор обсуждений публикуется в парламентских бюллетенях, а сами запросы и интерпелляции, а также ответы на них подлежат опубликованию в стенографических отчетах.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНА ИТАЛЬЯНСКОГО ПАРЛАМЕНТА
Парламентская дееспособность депутата (сенатора) связана, во-первых, с соответствием избирательных процедур, в ходе которых он был выбран, закону и, во-вторых, с отсутствием признаков неизбираемости и несовместимости. В отличие от других западных стран, в Италии, согласно ст. 66 Конституции, полномочия своих членов проверяются, а случаи, подпадающие под неизбираемость и несовместимость, определяются самими палатами, а не органами общей или конституционной юстиции, что способствовало бы большей беспристрастности и объективности в рассмотрении соответствующих дел.
Помимо общепринятых оснований неизбираемости (отсутствие избирательной правоспособности) в Италии, неизбираемым является гражданин, по решению суда помещенный в психиатрическую больницу, признанный банкротом или осужденный за строго определенные избирательным законом преступления. Кроме того, избирательным законом дан исчерпывающий перечень должностей, которые должны быть оставлены не менее, чем за 180 дней до окончания срока полномочий действующей легислатуры с тем, чтобы граждане, их занимавшие, могли быть избраны в парламент. В ином случае являются неизбираемыми члены областных советов (представительных органов власти в областях), председатели провинциальных джунт (исполнительных комитетов в провинциях, на которые подразделяется область), синдики (мэры) коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, а также высшие полицейские чины в центре и в области и служащие органов государственной безопасности. Неизбираемы также руководящий персонал и юридические представители предприятий, связанных договорными обязательствами с государством. Характерно, что в законе (ст. 10 Сводного текста законов 1957 г.) сделана оговорка: правила неизбираемости не распространяются на персонал кооперативных предприятий.
Законом установлены также так называемые случаи относительной неизбираемости: речь идет о старших офицерах и представителях генералитета вооруженных сил — они не могут избираться в своих военно-территориальных округах; а также о магистратах (судьях, следователях, прокурорах) — само согласие на выдвижение кандидатами они могут дать только находясь во временном запасе, причем они не могут быть избраны в округе, полностью или частично подпадающем под территориальную юрисдикцию того судебного органа, при (или в) котором они работали в течение шести месяцев, непосредственно предшествовавших даче согласия на выдвижение. Имеется также норма, запрещающая магистратам, которые баллотировались, но не были избраны, занимать в течение пяти лет соответствующие должности в данном округе.
Если установление неизбираемости влечет за собой лишение парламентского мандата, то несовместимость, установленная в процессе проверки полномочий и нарушенная незлонамеренно, ставит депутата или сенатора перед необходимостью выбора. Согласно Конституции (ст. 65), несовместимо одновременное выполнение депутатских и сенаторских функций. Установлена также несовместимость парламентских функций с функциями президента республики, члена конституционного суда, Национального совета магистратуры, члена Национального совета экономики и труда. Специальный закон о несовместимости 1953 г. запретил парламентариям занимать должности правительственной номенклатуры в государственных или частных учреждениях, любые административные или юридико-консультационные должности в учреждениях, которые зависят либо состоят под контролем государства, а также в банковских и акционерных организациях и обществах (за исключением кооперативных).
Как уже говорилось, вопросы о неизбираемости и несовместимости рассматривают джунты по вопросам выборов обеих палат, передавая спорные случаи на рассмотрение самих палат.
Политический статус итальянского парламентария главным образом вытекает из ст. 67 Конституции: УКаждый член парламента представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функцийФ. Принцип национального представительства, во-первых, содержит идею политического представительства народа, которому, согласно ст. 1 Конституции, принадлежит суверенитет, осуществляемый им в формах и пределах, установленных Конституцией. Во-вторых, закрепление принципа национального представительства означает отрицание идеи территориального представительства — депутат (сенатор) не представляет интересы населения избирательного округа, от которого он был избран. Этот принцип, однако, не запрещает парламентарию быть проводником определенных местных интересов, которые, правда, должны оцениваться им через призму общенациональных интересов страны. Принцип национального представительства тождествен, но не равнозначен принципу запрещения императивного (обязывающего) мандата, подразумевающему также запрещение принимать какие-либо обязательства либо следовать каким-либо инструкциям в выполнении парламентарием своих функций.
Получение парламентарием не предусмотренного законом материального вознаграждения за его конкретные действия в парламенте, пусть даже без предварительно заключенной сделки, рассматривается как коррупция и преследуется по уголовному законодательству.
Принцип, запрещающий императивный мандат, формально действует и в отношениях парламентария с партией, членом которой он является либо по списку которой был избран, хотя фактическая зависимость от партий очевидна. В итальянской конституционно-правовой доктрине такая зависимость оправдывается тем, что непосредственно в парламенте она проявляется в форме зависимости парламентариев от парламентских групп — конституционно предусмотренных внутренних органах самого парламента. Так, отставка парламентария по причине его выхода из партии, по спискам которой он был избран, не должна быть принята палатами (хотя, как правило, отставка должна быть принята), поскольку принятие отставки означало бы молчаливое признание нарушения ст. 67 Конституции в части запрещения императивного мандата.
Три главные составные части правового статуса парламентария: неответственность парламентария за действия, предпринятые им во исполнение своих функций, парламентская неприкосновенность и вознаграждение. Перечисленные парламентские прерогативы не являются личными привилегиями парламентариев: он не может от них отказаться, поскольку они установлены в качестве гарантий надлежащего выполнения его функций и независимости его мандата.
При наличии политической ответственности парламентария за деятельность парламента в целом он не может Уподвергаться преследованию за выраженные мнения и за то или иное голосование при выполнении своих функцийФ (ст. 68 Конституции). Это правило относится, что особенно важно отметить, также и к мнениям, выраженным вне парламента, но в качестве парламентария (в интервью, на встречах с избирателями и т.п.).
Парламентарии, согласно той же ст. 68, не могут быть привлечены к уголовной ответственности без санкций соответствующей палаты. Иммунитет распространяется также на арест или иные меры ограничения личной свободы, а также личный досмотр или обыск, за исключением случаев задержания с поличным. Отдельная санкция палаты требуется в отношении каждого процессуального действия, связанного с ограничением свободы депутата (сенатора). Понятно, что отказ в санкционировании уголовного преследования исключает возможность ареста, но выдача санкции на уголовное преследование не означает санкционирования ареста — нужна отдельная санкция, и так вплоть до санкционирования заключения под стражу даже во исполнение вступившего в законную силу приговора суда. Парламентарий, находящийся на момент избрания депутатом (сенатором) в предварительном заключении либо отбывающий наказание, связанное с лишением свободы, должен быть немедленно освобожден. Это относится и к тем ситуациям, когда избранный гражданин попадает под случаи неизбираемости (неважно, совершена ли ошибка при регистрации его кандидатом, или неизбираемость наступила позднее); после его избрания принять соответствующее решение может только палата. Как уже отмечалось, до окончательного решения палаты запрос на санкцию предварительно рассматривается соответствующей джунтой, подготавливающей доклад и проект решения по запросу.
Вознаграждение членов парламента не является заработной платой в обычном понимании: оно не подлежит каким-либо удержаниям, включает в себя средства на секретарские и представительские расходы, облагается подоходным налогом лишь в четырех десятых всей суммы. Вместе с тем фактически парламентарии приравнены к государственным служащим, для которых установлена единая система окладов. Члены итальянского парламента получают вознаграждение, равное окладу председателя отделения Верховного кассационного суда. Для сравнения: министры, приравненные к магистратам высшей квалификации, получают примерно на 20% больше парламентариев.
Эти же ориентиры действуют и для других выплат и льгот (командировочные, гостиница и т.п.). Парламентарии не имеют права на государственный автомобиль, однако пользуются правом бесплатного проезда по железной дороге.
Государственные служащие, избираемые в парламент, должны на период действия парламентского мандата выйти во временный запас без сохранения содержания. Согласно ст. 38 Конституции, находясь в запасе, они не могут быть повышены в должности по государственной службе иначе как за выслугу лет. По истечении мандата они должны быть восстановлены на прежнем месте работы без потери в заработке и стаже.
Вознаграждения, превышающего средний уровень заработной платы примерно в 2,5—3 раза, как правило, недостаточно для содержания парламентарием собственного аппарата, поэтому большинство прибегает к канцеляриям групп, создаваемым на средства, получаемые группами в порядке государственного финансирования политических партий и к вспомогательным службам палат.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На протяжении уже более чем трех десятков лет в Италии широко обсуждается вопрос о возможной институционной реформе. Предлагаются, в частности, изменения в самой структуре парламента. Одним из популярных проектов является предложение о преобразовании сената в палату областей, с законодательной компетенцией по вопросам, касающимся только областей и с функцией парламентского контроля исключительно по областным вопросам. Некоторые противники этого проекта, предлагают, в свою очередь, вовсе отказаться от сената как от лишнего органа, не выражающего никаких специфических интересов, но лишь затягивающего законодательную процедуру и поглощающего значительные государственные средства.
Большое внимание при обсуждении предполагаемой реформы уделяется рационализации законодательной деятельности парламента. Здесь предполагается отказаться от парламентского нормотворчества по второстепенным вопросам и соответственно расширить законодательную компетенцию парламентских комиссий.
Какое бы то ни было ограничение влияния партий на парламентариев вряд ли возможно, если не изменить порядок избрания депутатов по партийным спискам. Предлагается и конституционное закрепление норм, в сущности регламентарного порядка, препятствующих партийному обструкционизму на заседаниях парламента.
Несмотря на то, что институционное превосходство парламента, способствовавшее демократической эволюции страны, искоренению тоталитарных мифов, установлению сотрудничества демократических сил, не смогло само по себе стать гарантией эффективности его работы, в общем между основными политическими силами в стране имеется консенсус по поводу принципиального сохранения структуры, установленной в Конституции 1947 г. и не предполагается урезать принцип парламентского верховенства в пользу сильной исполнительной власти. В Италии учитываются уроки собственного прошлого и концепция усиления исполнительной власти за счет парламента в стране непопулярна, хотя, разумеется, правительственная нестабильность в Италии мало кого устраивает. Однако не парламент как верховный орган является причиной этой нестабильности, и посягательство на него рассматривается общественным мнением как посягательство на демократический порядок.