Канада является федеративным государством, состоящим из 10 провинций и двух территорий, находящихся под управлением федерального правительства. Официально страна именуется доминионом в составе Содружества наций. Канада стала фактически независимым государством в 1867 г., когда Великобритания предоставила ей статус доминиона. В 1931 г. английское правительство признало за Канадой самостоятельность во внутренней и внешней политике.
В Канаде действует писаная некодифицированная Конституция, то есть Основной закон страны состоит не из одного, а из целой серии актов, принятых в период с 1867 по 1982 г. В их число входят две категории законов: во-первых, акты, создающие отдельные институты федеральной правовой системы и определяющие статус высших государственных органов (например, законы об избирательном праве, Верховном суде и др.), и, во-вторых, законы, определяющие основы государственного строя в отдельных провинциях (Акт об Альберте, Акт о Ньюфаундленде и т.д.).
Для внесения поправок в Конституцию необходимо, чтобы за них проголосовало большинство в обеих палатах парламента и в законодательных ассамблеях по меньшей мере семи провинций, где проживает минимум 50% населения страны. В случае, если предлагаемые поправки затрагивают монархическую форму правления, статус официальных языков и состав Верховного суда, для их принятия требуется одобрение федерального парламента и законодательных органов всех 10 провинций. Поправки вступают в силу и становятся частью Конституции после их утверждения генерал-губернатором. На провинции, отказывающиеся одобрить конституционные поправки, их действие не распространяется.
Главой государства номинально является генерал-губернатор, который назначается королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра Канады. С 1984 г. этот пост занимает Жанна Совэ. Генерал-губернатор обладает полномочиями двух видов. В силу особых прерогативных полномочий, формально передаваемых ему английской Короной, он имеет право решать важные вопросы внешней политики, включая ратификацию международных договоров, объявление войны и заключение мира. фактически эти полномочия осуществляются премьер-министром, который принимает решение после консультаций с членами кабинета, а в ряде случаев — на основании особых деклараций, одобряемых обеими палатами парламента. Другая группа полномочий реализуется при издании генерал-губернатором нормативных актов по прямому или косвенному уполномочию парламента. На практике эта нормоустанавливающая деятельность осуществляется правительством, а глава государства лишь оформляет решения кабинета особыми актами — приказами в совете. Все акты генерал-губернатора вступают в силу только после их подписания премьер-министром или другим членом кабинета. Конституция предусматривает создание особого органа — совета (аналог британского тайного совета), члены которого назначаются генерал-губернатором. Его официальной функцией является оказание помощи главе государства, но фактически он не играет серьезной роли. Генерал-губернатор назначает одного или нескольких своих заместителей.
На практике исполнительная власть в Канаде принадлежит правительству во главе с премьер-министром. С 1984 г. этот пост занимает Мартин Брайан Малруни, лидер прогрессивно-консервативной партии. В состав правительства входят премьер-министр и 37 членов. Особенность положения правительства Канады состоит в том, что его существование не признается Конституцией. Оно действует на основе так называемого конституционного соглашения (обычая). Правительство формируется на основе большинства в нижней палате, почти все министры одновременно являются депутатами палаты общин. К основным функциям правительства относятся: управление государственным аппаратом; исполнение принятых парламентом законов; нормоустанавливающая деятельность; составление бюджетного законопроекта, его внесение в палату общин и исполнение принятого закона о бюджете; заполнение вакансий в государственном аппарате; созыв парламента и роспуск палаты общин. Часть этих функций формально осуществляется генерал-губернатором.
Законодательная власть в Канаде принадлежит парламенту, состоящему из двух палат: палаты общин и сената. Они неравноправны, поскольку сенат лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. С 1982 г. поправки к Конституции могут быть приняты в обход сената; если верхняя палата в течение 180 дней не одобрит проекта поправки, она вступает в силу.
Исполнительная власть в каждой из провинций формально принадлежит лейтенант-губернатору, назначаемому генерал-губернатором. В каждой провинции имеется законодательный орган. В некоторых провинциях — это однопалатная Законодательная ассамблея, в других — двухпалатный парламент. Например, в провинции Квебек он состоит из Законодательного совета и Законодательной ассамблеи.
Фактически исполнительная власть в провинциях принадлежит провинциальным правительствам, которые создаются партией, получившей большинство мест в местной ассамблее, и возглавляются премьер-министрами.
Конституция Канады разграничивает компетенцию между федерацией (союзом) и ее субъектами. В Основном законе закреплен принцип двух исключительных сфер компетенции, то есть устанавливается перечень предметов ведения как федерального парламента, так и законодательных ассамблей провинций. При этом в Конституцию включено положение, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции провинций, считается окончательным, а исключительная компетенция федерации может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Такое положение может использоваться для усиления централизма в канадской федерации. В компетенцию федерации входят такие вопросы, как оборона, эмиссия денег, налогообложение, регулирование торговли, почтовая служба, банковская система, проведение переписи, статистическая служба, выдача патентов, отношения с индейцами, правовое положение иностранцев и др. К компетенции провинций относятся: внесение поправок в провинциальные конституции, местное налогообложение, создание провинциальных государственных органов и регулирование деятельности муниципалитетов, вопросы собственности и гражданских прав, местное правосудие и т.д.
В стране действуют три крупные политические партии: прогрессивно-консервативная (создана в 1854 г.), либеральная (основана в 1873 г.) и Новая демократическая (создана в 1961 г.). Первые две партии являются буржуазными, а НДП по своей программе — социал-демократическая партия.
Коммунистическая партия Канады, основанная в 1921 г., представителей в федеральном парламенте не имеет.
ПАЛАТА ОБЩИН
Место палаты общин как федерального представительного органа Канады определяется ее ролью в конституционном и политическом механизме, содержанием и пределами ее полномочий.
Палата общин выступает как механизм формирования правительства, приводимый в действие постоянным соперничеством и борьбой основных политических партий. Как и в других парламентарных странах, в Канаде правительство формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов большинство мест в органе народного представительства. Назначение на пост премьер-министра лидера партии, получившей больше половины мандатов в палате общин, производимое генерал-губернатором Канады, является чисто формальным актом. В силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении.
Премьер-министр и кабинет осуществляют эффективный контроль над деятельностью палаты общин, поскольку они опираются на дисциплинированное парламентское большинство. Это позволяет правительству определять повестку дня палаты общин, существенно воздействовать на распределение времени парламента и добиваться принятия внесенных им законопроектов. В случае необходимости кабинет распускает парламент и объявляет досрочные выборы. Практика канадского парламента знает лишь один случай, когда генерал-губернатор отказался распустить палату общин. Это произошло в 1921 г., когда генерал-губернатор лорд Бинг отказался удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том основании, что прошло лишь II месяцев после всеобщих выборов.
Значение палаты общин во многом определяется тем обстоятельством, что она выступает как орган, в котором в той или иной степени представлены интересы различных социальных групп, политических и общественных течений и т.д.
Палата общин своей деятельностью оказывает немалое влияние на общественное мнение в стране. Такое влияние усилилось с момента начала трансляций заседаний палаты по телевидению.
В известной степени роль нижней палаты усиливается тем обстоятельством, что она выступает как орган, решающий задачи общенационального значения, но не как собрание представителей, защищающих интересы отдельных провинций или избирательных округов.
На палату общин возложено осуществление трех основных полномочий.
1. Законодательство. Только палата общин совместно с сенатом обладает суверенным правом принимать законы. В современный период наблюдается определенный упадок законодательной деятельности палаты, поскольку, во-первых, правительство почти полностью завладело правом законодательной инициативы; во-вторых, продолжается непрерывный рост делегированного законодательства и других видов административного нормотворчества, и, в-третьих, большинство в палате, как правило, голосует по указанию своих партийных лидеров.
2. Финансовые полномочия. Согласно Конституции, финансовые законопроекты первоначально вносятся только нижней палатой, хотя сенат может вносить поправки в эти билли и возвращать их на доработку в нижнюю палату. Фактически палата общин имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством.
3. Контроль над деятельностью правительства. Контрольные полномочия палаты общин, о которых идет речь ниже, достаточно обширны, но они в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска палаты. Тем не менее палата общин пять раз вынуждала правительство уйти в отставку, вынося ему вотум недоверия (последний раз в 1979 г.).
Формирование и состав
Палата общин избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на пять лет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет. Активного избирательного права лишаются лица, признанные в установленном порядке умалишенными, лица, находящиеся в местах лишения свободы, а также должностные лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назначаемые генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяется только на британских подданных, проживающих в Канаде и желающих принять участие в выборах.
Право выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетним канадским гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирательного права, а также депутатов провинциальных и территориальных законодательных органов, шерифов и в целом государственных служащих. Чиновники могут выдвигать свои кандидатуры только в случае, если на период избирательной кампании они берут отпуск за свой счет. При этом в случае их избрания они теряют государственную должность.
В Канаде политические партии не получают официального признания в избирательном процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все участвующие в ней кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатуру должны поддержать 25 избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. Кандидат обязан принести присягу в том, что он согласен с выдвижением своей кандидатуры, и внести залог в размере 200 канадских долларов. Залог призван ограждать избирательную кампанию от УнесерьезныхФ кандидатов, он возвращается кандидату, если за него проголосовало по меньшей мере 15% избирателей, принявших участие в голосовании в данном округе.
Границы избирательных округов определяются специальными Упограничными комиссиямиФ, создаваемыми парламентом по одной для каждой провинции и обеих территорий. Они занимаются составлением и уточнением карт по итогам очередной переписи населения, проводимой каждые 10 лет, и должны гарантировать примерное равенство всех округов по выборам в палату общин. При необходимости и по требованию по меньшей мере 10 депутатов вопрос о границах округов может обсуждаться на заседаниях палаты.
Характерная особенность палаты общин канадского парламента состоит в том, что она не имеет раз и навсегда определенного численного состава. Первоначально в ней был 181 депутат, а в настоящее время — 295. Закон 1986 г. установил, что эта цифра не может быть превышена вплоть до всеобщей переписи населения 1991 г. Число депутатов, избираемых от каждой провинции, определяется сейчас по следующей схеме: за территориями резервируются 3 места; численность населения 10 провинций делится на 297 (общее число депутатов от всех провинций, выведенное на основе последней переписи); затем численность каждой провинции разделяется на полученную квоту, и таким образом определяется представительство в палате общин для отдельных субъектов федерации. При этом ни одна из провинций не может иметь меньше депутатов, чем до принятия Закона 1986 г. Подобная система исчисления завышает представительство территорий и малонаселенных провинций: так, в самой густонаселенной провинции Онтарио один депутат приходится на 87 122 жителя, а в территории Юкон — на 22 870 жителей.
В Канаде, как и в других англосаксонских странах, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Избранным считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это большинство и меньше половины. Подобная система результативна, так как кто-нибудь всегда получает относительное большинство; в палате общин обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. При этом она лишает представительства малые партии и искажает соответствие между числом поданных голосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной партией. Так, в 1968 г. либеральная партия получила 45% голосов избирателей и 59% мест в палате общин. Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избирательным округам.
В результате выборов, состоявшихся 21 ноября 1988 г., победу вновь одержала прогрессивно-консервативная партия, получившая 170 мест в палате общин. Либеральная партия завоевала 82 места. Новая демократическая партия — 43.
Обновляемость палаты в результате всеобщих выборов составляет не менее 40%.
По профессиональному составу в палате общин можно выделить следующие основные группы депутатов: юристы — 67 человек, бизнесмены — 32, учителя — 31, фермеры — 23 человека.
В 1984 г. в состав палаты было избрано 26 женщин (почти вдвое больше, чем на предыдущих выборах).
Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы проводятся раз в четыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стремление руководства партии, стоящей у власти, провести всеобщие выборы в наиболее подходящий с его точки зрения момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генерал-губернатора, но на практике роспуск осуществляется по требованию премьер-министра после консультаций последнего с членами правительства и партийного руководства.
Внутренняя организация
Организационно палата общин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной (партийной). В партийную часть входят:
1. Кокусы партий, которые представляют собой парламентские органы трех политических партий Канады, представленных в палате общин (их форма работы — закрытые регулярные заседания). Парламентская практика показывает, что коку с правящей партии обычно малоактивен, поскольку партийный лидер, являющийся одновременно премьер-министром, в первую очередь опирается на своих советников и членов правительства. В то же время кокус оппозиционной партии несет гораздо большую ответственность за выработку политики и борьбу за власть, заранее выдвигает своих наиболее влиятельных членов в состав Утеневого кабинетаФ, с тем чтобы в случае победы на парламентских выборах они сразу смогли бы занять соответствующие министерские должности и быстро войти в курс дела.
2. Комитеты кокусов партий. Они обычно создаются по отдельным отраслям государственного управления и народного хозяйства. Например, кокус прогрессивно-консервативной партии создал девять таких комитетов (по международным отношениям, рыболовству и др.).
3. Возможно создание так называемых региональных кокусов, то есть органов, объединяющих членов палаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько провинций региона Канады. Такие кокусы созданы в парламентской фракции ПКП.
4. Лидеры политических партий, избираемые национальными партийными съездами (конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и членом палаты общин. Лидер оппозиционной партии в первую очередь выступает как руководитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на организации критики правительственной политики депутатами от своей партии. В руководство партийной фракцией входят заместители лидеров, также являющиеся депутатами.
5. Каждая политическая партия в палате общин имеет парламентских организаторов (так называемые УкнутыФ), которые следят за дисциплиной в рядах фракции, обеспечивают явку депутатов на заседания палаты и соответствующего партийного кокуса.
Официальная часть палаты общин канадского парламента состоит из ряда должностных лиц и комитетов.
Спикер палаты общин избирается из числа депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинство, на первой сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спикера открывается вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от палаты общин парламента Великобритании, где спикер нередко занимает должность пожизненно, в Канаде срок его полномочий, как правило, ограничен сроком полномочий палаты общин. Во многом указанное обстоятельство объясняется тем, что в канадском парламенте действует принцип ротации в должности спикера депутатов англо-канадского и франко-канадского происхождения.
До 1986 г. кандидатура спикера выдвигалась премьер-министром и практически автоматически утверждалась палатой общин, так как отсутствовали альтернативные кандидатуры. В 1986 г. были утверждены новые процедурные правила, согласно которым выборы спикера проводятся тайным голосованием из числа членов палаты. При этом рассматриваются кандидатуры всех депутатов за исключением тех, кто официально отказался от борьбы за пост спикера. Впервые такая процедура была применена осенью 1986 г., когда досрочно открылась вакансия должности спикера в связи с уходом в отставку с этого поста депутата Босли. Палата общин рассматривала 39 кандидатур. Спикер был избран лишь в результате одиннадцатого тура голосования. Многие парламентарии выразили недовольство новой системой, поскольку, несмотря на демократизм, она оказалась слишком громоздкой и заняла два дня работы сессии палаты.
Спикер является основным должностным лицом палаты общин парламента Канады. Он председательствует во время ее заседаний, следит за соблюдением регламента и порядком дебатов. При этом спикер должен обладать высоким профессиональным уровнем знаний парламентской процедуры, включая не только сам регламент палаты, но и многочисленные прецеденты. Применение принципа ротации, о котором говорилось выше, приводит к тому, что новоизбранный спикер долго УвживаетсяФ в должность и со знанием дела начинает осуществлять свои обязанности лишь к середине, а то и к концу срока полномочий палаты, когда, вслед за очередными или досрочными парламентскими выборами, его должен сменить на этом посту другой депутат.
Полномочия спикера носят в основном дискреционный характер и осуществляются без какого-либо существенного контроля со стороны депутатов. Он дает толкования правил процедуры, выносит решения в случае возникновения споров по процедурным вопросам. В 1965 г. в регламент палаты общин было включено новое правило, согласно которому такие решения спикера не могут быть обжалованы, как это было ранее, всему составу палаты.
Заседания палаты общин не могут проходить в отсутствие спикера. Именно спикер определяет наличие кворума. Если нет кворума, спикер прерывает заседание до следующего рабочего дня сессии.
При ведении прений спикер руководствуется расписанием дебатов, которые в случае необходимости могут составляться парламентскими организаторами партий. Парламентские организаторы согласуют между собой и затем представляют спикеру списки участников прений. При ведении прений спикер, как правило, представляет слово поочередно представителям правящей партии и оппозиции, а также Утретьей партииФ — НДП.
Ход дебатов в значительной степени зависит от вмешательства спикера. От его усмотрения зависит предоставление слова депутату в прениях; он может свертывать дебаты, закрывать их, прервать выступление депутата, если тот отклоняется от темы, повторяется или допускает непарламентские выражения. Сам спикер участия в дебатах не принимает. Он принимает участие в голосовании только в том случае, если голоса депутатов делятся поровну.
Спикер обладает существенными дисциплинарными полномочиями в отношении членов палаты общин. В случае, если, по мнению спикера, депутат нарушает установленный порядок, спикер может дать указание приставу удалить его из зала заседаний. Депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях палаты на весь срок, остающийся до окончания сессии.
Спикер может принять решение об удалении посторонних с гостевых галерей, если сочтет это целесообразным. Любое постороннее лицо, нарушающее внутренний порядок в помещении палаты или отказывающееся покинуть гостевую галерею по указанию спикера, может быть задержано приставом и освобождено лишь после издания особого приказа палатой общин.
При рассмотрении так называемых частных биллей спикер дает разрешение лицам, представляющим интересы отдельных частных компаний, организаций и заинтересованных групп (они именуются Упарламентскими агентамиФ и представляют собой канадский вариант американских лоббистов), давать показания на заседаниях комитетов палаты общин.
Во время заседаний спикер занимает кресло, стоящее на особом возвышении. По правую его руку расположены места депутатов от партии правительственного большинства, по левую — от оппозиции. В случае, если в результате прошедших парламентских выборов та или иная партия получила подавляющее большинство голосов и ее депутаты не умещаются по правую руку, они занимают часть мест на левой стороне.
Во время заседаний парламентариям запрещено передвигаться в пространстве, отделяющем кресло спикера от скамей депутатов. Члены палаты общин могут покидать свои места лишь после того, как спикер выходит из зала заседаний.
Заместитель спикера. Так же, как и спикер, он избирается в начале первой сессии палаты общин очередного созыва на срок полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и его заместитель принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады.
Заместитель спикера ведет заседания палаты в случае отсутствия спикера. Однако он не рассматривается как преемник спикера, когда открывается вакансия должности последнего.
Наиболее важная особенность должности спикера состоит в том, что он является одновременно председателем комитета всей палаты и ведет заседания, когда палата общин преобразует себя в данный комитет.
Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности спикера и председателя комитета и может вести заседания как палаты, так и комитета.
Должностные лица палаты общин, не являющиеся депутатами.
Клерк палаты отвечает за регистрацию и должное оформление законопроектов, петиций, текстов вопросов депутатов и ответов членов правительства; наблюдает за должным оформлением протоколов заседаний; доставляет документы палаты в сенат; сообщает спикеру результаты голосования; руководит вспомогательно-техническим персоналом (стенографистки, посыльные, машинистки и т.д.); несет ответственность за хранение всех документов палаты; проверяет правильность стенограмм заседаний, публикуемых в официальных изданиях палаты.
Помощник клерка (второй клерк) отвечает за подсчет голосов и составление протокола по результатам голосования (в том числе поименного), оказывает содействие клерку палаты в обеспечении депутатов необходимыми материалами.
Группа юрисконсультов оказывает помощь депутатам при составлении текстов законопроектов; оценивает соответствие законопроектов Конституции и законам; редактирует тексты законопроектов перед их официальной передачей в сенат; осуществляет техническое редактирование текстов законов перед их официальным опубликованием в конце каждой сессии.
Парламентский пристав отвечает за поддержание должного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества; по приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающих внутренний порядок; обеспечивает ознакомление с приказами палаты общин лиц, которых они непосредственно касаются, и исполнение указаний спикера; с санкции спикера осуществляет наем таких служащих, как констебли, посыльные, рабочие и т.д.
Палата общин имеет систему комитетов, статус и задачи которых определены в регламенте и отдельных решениях палаты.
Комитет всей палаты представляет собой пленарное заседание палаты общин с той разницей, что председательствует не спикер, а его заместитель, и применяется упрощенная процедура. Депутаты имеют право выступать по нескольку раз, но время выступлений (за исключением выступления лидера партии большинства) не должно превышать 20 мин. Палата общин преобразует себя в комитет всей палаты, как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Преобразование палаты в комитет дает возможность парламентариям, несколько преступая правила процедуры, прямо обращаться друг к другу, задавать вопросы, обмениваться репликами, не испрашивая каждый раз разрешения председателя комитета. Решение о преобразовании себя в комитет принимается палатой общин без обсуждения.
Постоянные комитеты создаются решением палаты общин, их список включается в регламент. В настоящее время существует 25 постоянных комитетов, в том числе по вопросам процедуры; по сельскому хозяйству; по рыболовству; по отношениям в промышленности; по внешним сношениям; по культуре; по науке и технологии; по делам ветеранов; по финансам, торговле и экономике; по делам аборигенов и развитию северных территорий и ряд других. Число постоянных комитетов возрастает: в 1969 г. их было 18.
Постоянные комитеты формируются на первой сессии парламента очередного созыва. Для этого создается специальный комитет, который разрабатывает список членов всех постоянных комитетов и представляет его на утверждение палаты общин. Партийный состав комитетов соответствует расстановке сил в самой палате. Председатели комитетов избираются самими членами. Каждый постоянный комитет состоит из 7—15 депутатов. Для кворума необходимо присутствие простого большинства членов комитета. Комитет собирается на заседание по требованию не менее четырех его членов. При отсутствии кворума комитеты могут проводить заседания, производить допрос свидетелей, но не вправе принимать решения. Депутаты обычно являются членами одновременно нескольких комитетов. В заседании комитета может без права голоса принимать участие любой депутат палаты общин.
В настоящее время значение постоянных комитетов возрастает. Расширение и усложнение объема работы побуждает палату общин делегировать часть своих полномочий комитетам, которые усиливают контроль над деятельностью правительственного аппарата. Так, генеральный аудитор (ревизор) обязан регулярно представлять отчеты комитету по государственным расходам. В ряде случаев для облегчения деятельности постоянных комитетов палата создает подкомитеты, которым передается часть комитетских полномочий. Председатели комитетов имеют право повестками вызывать на заседания свидетелей и давать указание оплачивать их расходы на дорогу и проживание в столице.
Специальные (временные) комитеты создаются палатой для рассмотрения или расследования какого-либо конкретного вопроса, подготовки одного или нескольких законопроектов. Иногда специальные комитеты преобразуются в постоянные. Согласно регламенту, состав этих комитетов не должен превышать 15 человек, для кворума необходимо присутствие простого большинства членов комитета. Их партийный состав аналогичен составу постоянных комитетов. Время от времени специальным комитетам поручается разработка важных мероприятий: так, в 1986 г. специальный комитет подготовил проект нового регламента палаты общин.
Объединенные комитеты включают в себя членов палаты общин и сенаторов, причем их число должно отражать общее соотношение численности обеих палат.
В настоящее время существуют три объединенных постоянных комитета: по официальным языкам; по вопросам, связанным с деятельностью парламента; по актам делегированного законодательства (то есть по рассмотрению решений правительства, изданных по уполномочию обеих палат парламента) .
Время от времени создаются объединенные специальные комитеты: в 70-е гг. действовал комитет по подготовке конституционной реформы, а в 80-е — по реформе сената.
Комитеты по текущему законодательству. Это новый вид специальных комитетов палаты общин, появившийся в начале 80-х гг. Они создаются для рассмотрения отдельных статей законопроектов после их одобрения палатой во втором чтении. Председатели этих комитетов не избираются их членами, а назначаются из особого списка депутатов, утвержденного спикером.
Регламент устанавливает, что все комитеты палаты общин имеют бюджет и могут пользоваться услугами экспертов и обслуживающего персонала.
Правила процедуры
Палата общин парламента Канады заседает в прямоугольном помещении, разделенном проходом по всей длине. Расположенные параллельными рядами места депутатов находятся друг против друга по обе стороны от места, занимаемого спикером. Такое расположение мест обеспечивает соблюдение принципа разделения депутатов на правительственное большинство и оппозицию, который не нарушается и с появлением в парламенте третьей политической партии. Каждый депутат имеет отдельный столик, снабженный аппаратурой для прослушивания синхронного перевода, так как на заседаниях используются оба официальных языка Канады — английский и французский. Парламент созывается на сессию генерал-губернатором, который действует по рекомендации премьер-министра.
Депутаты вновь избранной палаты общин собираются в ее помещении и регистрируются. Затем клерк палаты приводит их к присяге. По давней традиции депутаты направляются в помещение сената, где представитель генерал-губернатора напоминает им о необходимости избрать спикера палаты общин. Члены палаты возвращаются и на своем первом заседании, которое ведет клерк, избирают спикера. После завершения выборов депутаты во главе со спикером вновь следуют в сенат, где спикер информирует генерал-губернатора о своем избрании и торжественно напоминает о Унеотъемлемых привилегиях депутатовФ, включая свободу слова и беспрепятственный доступ к Уособе генерал-губернатораФ. По завершении этого ритуала следует тронная речь, с которой генерал-губернатор обращается к сенаторам и членам палаты общин.
Вернувшись в помещение палаты общин, депутаты избирают трехпартийный комитет, который вырабатывает рекомендации по назначениям в постоянные комитеты палаты. На следующем заседании начинаются восьмидневные дебаты по тронной речи.
Согласно Конституции, палата общин собирается на сессии не реже одного раза в год. Продолжительность сессии не определена. Если возникает необходимость, палата созывается на сессии два и более раз в году.
Основным источником процедуры палаты общин является регламент, который периодически обновляется и дополняется. Он состоит из 128—130 правил и указателя. Регламент публикуется одновременно на английском и французском языках и оба варианта включаются в один небольшой том. Новые процедурные правила принимаются самой палатой общин в форме резолюций, которые вступают в силу немедленно без чьей-либо санкции. Правительство, располагающее поддержкой большинства в палате, может добиться принятия практически любого выгодного для него правила.
Помимо регламента известную роль играет парламентская практика. Так, например, существует формула Ууходить парамиФ, означающая негласную договоренность между депутатом от правящей партии и его коллегой от оппозиции не участвовать в голосовании. Это позволяет обоим отсутствовать на заседании при обсуждении какого-либо спорного законопроекта без риска нарушить соотношение сил при голосовании в пользу одной из партий в палате общин.
Следует иметь в виду, что план сессии парламента разрабатывается премьер-министром по согласованию с кабинетом и главным парламентским организатором правительства. Используя контролируемое им большинство, правительство получает возможность распоряжаться временем палаты. Теоретически допустимо, что правительство может добиться внесения таких изменений в регламент, которые лишат оппозицию почти всякой возможности эффективно участвовать в работе палаты общин. Этого, однако, не происходит, поскольку любой премьер-министр понимает, что в результате очередных выборов его партия может утратить большинство и оказаться на месте оппозиции, испытав на себе УместьФ нового кабинета.
Согласно регламенту, время палаты представителей подразделяется на правительственное время и время Участных членовФ. Кроме того, на практике в течение года выделяется 25 дней, распределенных неравномерно по отдельным периодам, когда предложения оппозиции имеют приоритет при рассмотрении в палате.
Палата общин заседает пять дней в неделю — с понедельника по пятницу. По одному часу в понедельник и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены делам Участных членовФ. В категорию этих дел входит выдвижение предложений, в первую очередь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принадлежат к правительственному большинству, но их предложения не отражают официальную программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время Участных членовФ часто использует оппозиция. Остальное время парламентской недели используется для рассмотрения правительственных дел. Однако главный парламентский организатор оппозиции может вступить в контакт с главным парламентским организатором правительства, а через него и с премьер-министром и добиться обсуждения того или иного вопроса. Это не означает, что правительство передает оппозиции контроль за использованием времени палаты общин. В распоряжении правительства остается целый ряд мер, позволяющих контролировать дебаты и регламентировать время, отводимое для обсуждения каждого вопроса. В частности, правительство может внести предложение о предоставлении преимущества любому правительственному делу на любой срок.
Заседание палаты начинается с молитвы, которую читает спикер попеременно на английском и на французском языках. Затем палата общин приступает к рассмотрению вопросов порядка (повестки) дня. Регламент устанавливает примерную очередность рассмотрения пунктов повестки дня заседания: третье чтение законопроектов; рассмотрение докладов комитетов; решение вопроса о передаче билля после второго чтения и стадии комитета в комитет всей палаты; рассмотрение поправок сената к законопроектам, уже получившим одобрение в палате; второе чтение законопроектов. Любой пункт может быть исключен из повестки дня по различным основаниям (например, отсутствие депутата, давшего уведомление о намерении внести предложение и т.п.), но рассмотрен на следующем заседании в приоритетном порядке.
Регламент достаточно подробно определяет процедуру проведения дебатов по внесенным депутатами предложениям. Для получения слова в ходе дебатов член палаты должен подняться со своего места и обратиться к спикеру. Если встают несколько депутатов, спикер определяет, кто был первым, и предоставляет ему слово. Правила предусматривают, что любой член палаты в этот момент может внести предложение предоставить слово всем поднявшимся со своих мест депутатам. Обычно такие предложения принимаются без обсуждения немедленно по их внесении.
Согласно регламенту, продолжительность выступлений не должна превышать 40 мин. Исключение составляют речи премьер-министра и лидера оппозиции, а также выступление любого министра, который вносит правительственный законопроект, ответное слово депутатам и выступление члена палаты, желающего поставить на голосование предложение о выражении недоверия правительству.
Правила процедуры предусматривают, что обсуждению подлежат следующие категории предложений депутатов: об изменении повестки дня; об одобрении доклада постоянного или специального комитета; о повторном обсуждении уже рассматривавшегося вопроса; о втором чтении законопроекта; о третьем его чтении; о рассмотрении поправок сената к биллю, уже одобренному палатой; о срочном рассмотрении вопроса, имеющего важное значение; о создании согласительного комитета совместно с сенатом; о создании комитета палаты; о принятии решения в рамках комитета всей палаты; иные предложения, относящиеся к должному осуществлению полномочий палаты общин, ее прав и привилегий.
Спикер может прервать выступление депутата и лишить его слова, если тот допускает повторы или уклоняется от темы обсуждения.
Ни один депутат не может выступать по одному и тому же вопросу дважды, за исключением случаев, когда возникает необходимость дать разъяснения или сделать уточнения по существу его основного выступления. Правила запрещают обсуждение таких уточнений или разъяснений. Кроме того, спикер может разрешить выступить с ответным словом депутату, ранее внесшему предложение по существу. При этом инициаторы поправок и сопутствующих предложений права на ответное слово не имеют.
Правила палаты общин канадского парламента предусматривают ряд способов ограничения дебатов по обсуждаемым вопросам.
1. Закрытие дебатов. Данный процедурный прием основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить обсуждение к 1 ч утра без объявления перерывов в работе палаты. Такое предложение ставится на голосование спикером или председателем комитета всей палаты без обсуждения. В случае принятия предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: выступления не должны превышать 20 мин, и никто не может брать слово дважды. В 1 ч утра палата принимает решение по данному вопросу, вне зависимости от того, на какой стадии рассмотрения он находится.
Закрытие дебатов явилось столь эффективным орудием в руках правительства, что оппозиция была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным законопроектам. Один из таких методов заключается в следующем. Согласно давней традиции, звонок, призывающий депутатов занять свои места в зале и принять участие в голосовании, звенит до тех пор, пока главные парламентские организаторы не сообщат спикеру о том, что депутаты собрались и готовы голосовать. На сессии палаты в 1982 г. главный парламентский организатор оппозиции после включения звонка просто покинул здание парламента и звонок звенел в течение 15 дней. Это парализовало работу палаты и явилось своеобразной забастовкой депутатов от оппозиции. В настоящее время регламент предусматривает, что звонок может звучать максимум 30 мин, после чего палата приступает к работе.
2. УКенгуруФ. Этот прием сводится к следующему. На стадии доклада законопроекта спикер (или председатель комитета всей палаты, либо председатель комитета) определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Он решает этот вопрос по собственному усмотрению, останавливаясь на тех, которые считает нужными, перескакивая через некоторые поправки (отсюда название приема). Этот процедурный прием дает возможность председательствующему проводить линию, выгодную правительству.
3. УГильотинаФ — наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Правительство, применяющее данный прием, отбирает для обсуждения в палате общин отдельные статьи законопроекта и выделяет на их обсуждение в различных стадиях точно установленные отрезки времени. По истечении этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено обсуждение или нет. С помощью такого приема правительство лишает палату общин возможности обсуждать некоторые статьи, а иногда и целые части законопроекта. Обычно УгильотинаФ применяется для сокращения времени на рассмотрение законопроектов.
Иногда правительство сочетает указанные приемы: вносит предложение о УгильотинеФ, применяет УкенгуруФ и предлагает закрытие дебатов.
Палата общин выражает свою волю в следующих основных формах.
Билли (законопроекты), которые после их одобрения сенатом и утверждения генерал-губернатором становятся законами — Актами парламента. Они подразделяются на публичные и частные.
Резолюции, В них может выражаться мнение палаты, регулироваться внутренние организационные вопросы. Например, посредством принятия резолюции палата создает комитеты, изменяет регламент.
Декларации по вопросам внутренней и внешней политики.
Приказы. Содержат обычно предписания по конкретному вопросу (например, освобождение из-под стражи лица, задержанного приставом за нарушение порядка в помещениях палаты).
Кроме того, спикер может издавать особые приказы, в форме которых обычно даются указания должностным лицам палаты общин, не являющимся депутатами.
1. Устное голосование. При использовании этого способа спикер ставит вопрос и просит депутатов ответить, голосуют ли они УзаФ или УпротивФ. Спикер на слух определяет, каково мнение большинства. При этом депутаты меньшинства стремятся кричать как можно громче. Иногда результаты устного голосования определить очень трудно. Если по меньшей мере пять депутатов поставят под сомнение результаты устного голосования, спикер обязан провести голосование путем вставания.
2. Голосование с подразумеваемым согласием. В этом случае спикер задает вопрос: УЕсть ли возражения?Ф Если из зала не слышится возгласов несогласных, решение считается принятым. Большинство второстепенных вопросов решается именно в таком порядке.
3. Поименное голосование путем вставания. При таком способе голосования сначала встают депутаты, выступающие за принятие какого-либо предложения. Помощник клерка палаты подсчитывает голоса и ставит отметки против фамилий этих депутатов в списке членов палаты. Затем такая же процедура применяется в отношении депутатов, голосующих против. Результаты голосования передаются клерком палаты спикеру, который оглашает их перед депутатами. Клерк затем составляет протокол голосования.
4. Простое голосование путем вставания. Применяется лишь в случае, когда палата общин преобразует себя в комитет всей палаты. При простом голосовании подсчитываются лишь голоса УзаФ и УпротивФ, отметки в списке депутатов не проставляются. Такой способ используется в целях экономии времени.
5. Тайное голосование с использованием бюллетеней. Применяется с 1986 г. при выборах спикера палаты.
Вопрос об обязательном голосовании процедурными правилами палаты до сих пор не урегулирован.
В палате общин не используется каких-либо электрических или электронных устройств для подачи и подсчета голосов.
Согласно Конституции Канады, кворум в палате общин составляют 20 человек, включая спикера. Спикер голосует лишь в случае, когда голоса делятся поровну. Решения принимаются простым большинством голосов.
Конституция Канады не устанавливает особого порядка одобрения поправок к тексту Основного закона в палате общин.
Палата общин при чрезвычайных обстоятельствах может проводить закрытые заседания. Соответствующее решение принимается спикером по рекомендации партийных лидеров палаты.
Стенограммы заседаний, информация о повестке дня, уведомления о вопросах и предложениях публикуются в двух ежедневных изданиях палаты общин.
Законодательный процесс
Порядок прохождения законопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету регулирования (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публичные и частные. К публичным биллям относятся законопроекты, которые изменяют или дополняют общенациональное законодательство и в той или иной степени касаются всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохранение и т.д.), к частным — законопроекты, имеющие локальное значение и касающиеся отдельных лиц или организаций (изменение правового статуса компании или благотворительного общества).
Публичные законопроекты, в свою очередь, в зависимости от того, по чьей инициативе они были внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные кабинетом (на практике — министром-депутатом), и законопроекты, вносимые отдельными депутатами (билли Участных членовФ). Процедура их рассмотрения одинакова, но любой правительственный билль имеет гораздо больше шансов быть в конечном счете утвержденным палатой общин. Правительственные законопроекты вырабатываются самим кабинетом или комитетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются с учетом процедурных требований в министерстве юстиции.
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин следующие стадии:
1. Первое чтение. Это формальная стадия, на которой происходит внесение законопроекта в палату. Депутат, желающий внести билль, уведомляет об этом спикера и представляет текст законопроекта клерку. Иногда депутат в нескольких словах излагает цель вносимого билля. Затем клерк зачитывает название законопроекта и сообщает, в какой день состоится второе чтение.
Согласно регламенту, депутат должен дать уведомление о своем намерении внести законопроект за 48 ч, о чем появляется информация в ежедневном издании палаты. При внесении билля депутат должен получить на это формальное согласие палаты общин. Практика палаты общин почти не знает случаев отказа депутату в разрешении внести законопроект.
Правила регламента отводят два дня в неделю (вторник и четверг), а также по одному часу в понедельник и пятницу рассмотрению вопросов, связанных с законопроектами отдельных депутатов. При этом в ряде случаев эти вопросы могут быть сняты для обсуждения более важных проблем правительственной политики, поэтому шансы на прохождение биллей Участных членовФ невелики.
В данных условиях вопрос о том, кто из рядовых членов палаты общин может внести законопроект, определяется жеребьевкой, которая существенно ограничивает внесение законопроектов отдельными депутатами. На практике в таком порядке в течение одной сессии обычно вносится до 20 биллей, причем не все они рассматриваются палатой.
2. Второе чтение. На данной стадии происходит обстоятельное рассмотрение законопроекта, но при этом обсуждаются только его основные, принципиальные положения. Согласно правилам процедуры, палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе принятие данного билля. В результате второго чтения законопроект может быть одобрен и направлен в соответствующий комитет для детального рассмотрения и выработки поправок или отклонен в целом.
Регламент палаты общин дает возможность снять любой законопроект, не доводя его до второго чтения и не открывая по нему дебатов. Так, в начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступать ли ко второму чтению. В этот момент любой депутат может выступить с возражением против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы второе чтение имело место по прошествии шести месяцев (это означает, что билль не будет рассмотрен на текущей сессии), либо вообще отказать законопроекту во втором чтении. Практически на стадии второго чтения могут отклоняться билли Участных членовФ, но не правительственные законопроекты, за которыми стоит большинство депутатов.
3. Стадия комитета. В соответствующем комитете палаты происходит детальное, постатейное рассмотрение законопроекта. Считается, что при обсуждении билля комитет связан решением палаты общин, вынесенном при втором чтении, и не вправе вносить в него такие поправки, которые искажают основные положения и принципы законопроекта, уже одобренного палатой.
В действительности комитет обладает обширными правами. Он может отклонить любую статью законопроекта, выделить какую-либо часть билля в отдельный законопроект, просить у палаты предоставить ему право разделить законопроект на две или несколько частей либо объединить два билля в один. При этом палата общин не может вмешиваться в работу комитета или истребовать законопроект из комитета до завершения его рассмотрения и внесения поправок.
Как правило, билли направляются в один или несколько постоянных комитетов палаты, что определяется характером самого билля; иногда — в специальные комитеты или объединенные комитеты обеих палат парламента.
Финансовые законопроекты подлежат рассмотрению в комитете всей палаты.
4. Стадия доклада. Комитет уведомляет палату о завершении рассмотрения билля. Минимум через 48 ч после такого уведомления палата начинает рассматривать законопроект постатейно, обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи билля быть приняты в прежнем виде, с поправками комитета или изменениями, которые могут быть внесены на стадии доклада.
За 24 ч до начала рассмотрения билля с поправками комитета депутаты делают уведомление об их намерении поставить на обсуждение какие-либо поправки в дополнение к тем, которые внес комитет. Спикер палаты самостоятельно решает вопрос о том, какие поправки депутатов и в какой последовательности ставить на обсуждение. До 1968 г. дебатов по поправкам на данной стадии не проводилось.
5. Третье чтение. Как правило, оно имеет место сразу после окончания стадии доклада. Это достаточно формальная стадия обсуждения законопроекта, поскольку во время дебатов палата связана уже принятыми положениями билля. На стадии третьего чтения могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта. Иногда оппозиция использует третье чтение как последнюю попытку провалить правительственный законопроект или еще раз сформулировать причины своего несогласия с одобряемым биллем.
После прохождения трех чтений законопроект считается принятым палатой общин.
6. Преодоление разногласий с сенатом. После принятия билля палатой общин клерк относит его в сенат, где он проходит те же стадии. В случае, если сенаторы вносят в законопроект поправки, он вновь поступает на рассмотрение палаты. Если возникают существенные расхождения в двух вариантах билля, может созываться конференция с участием депутатов палаты общин и сенаторов. Эта конференция фактически является временным согласительным комитетом.
После преодоления разногласий и окончательного одобрения законопроекта обеими палатами он передается генерал-губернатору Канады; последний дает Укоролевскую санкциюФ, то есть утверждает билль, который становится законом и именуется УАктом парламентаФ. Если иное не оговорено, он вступает в силу с момента утверждения его генерал-губернатором, который имеет чисто формальное право отказать в утверждении билля, то есть наложить вето, однако на практике это право не использовалось английскими монархами (и их представителями — генерал-губернаторами) с начала XVIII в.
Частные законопроекты проходят те же стадии, хотя их обсуждение сопряжено с некоторыми процедурными особенностями. Они первоначально вносятся на рассмотрение сената, их подробно обсуждают в комитетах (в первую очередь в сенатских) с приглашением представителей заинтересованных сторон. Лицо или компания, заинтересованные в принятии такого билля, должны уплачивать особую пошлину при их внесении и на каждой стадии прохождения. В зависимости от стадии пошлина составляет 100— 800 долл. В палате общин частные законопроекты, как правило, не вызывают особого интереса, поэтому дебаты практически не проводятся.
Рассмотрение финансовых законопроектов в палате общин имеет ряд процедурных особенностей. Согласно Конституции, финансовые билли могут вноситься первоначально только на рассмотрение палаты общин. Предварительно эти законопроекты детально прорабатываются кабинетом, получают формальное одобрение генерал-губернатора и в виде послания генерал-губернатора направляются в палату общин в начале сессии парламента, где незамедлительно передаются в соответствующие постоянные комитеты.
Указанная процедура означает, что право законодательной инициативы по финансовым вопросам принадлежит только правительству.
Финансовые законопроекты рассматриваются не в обычном заседании палаты общин, а в заседании в виде комитета всей палаты.
Для принятия финансового законопроекта необходимо получить согласие правительства в виде рекомендации.
Ежегодно палата общин рассматривает законопроект о бюджете. Правительство разрабатывает проекты смет основных и дополнительных расходов по отдельным ведомствам и программам, а также проект предложения Уоб изыскании путей и средствФ, то есть источников финансирования. Финансовые предложения правительства вызывают оживленные дебаты в палате общин. При этом правила процедуры не исключают возможности того, что палата может рассматривать финансовые билли, и не преобразуя себя в комитет всей палаты.
В 1968 г. палата общин упростила процедуру рассмотрения финансовых законопроектов, упразднив Укомитет субсидийФ и Укомитет по изысканию путей и средствФ. Оба эти комитета представляли собой разновидности комитета всей палаты, имевшие особенности в процедуре рассмотрения финансовых биллей. Смысл реформы состоял в усилении роли постоянных комитетов, рассматривающих отдельные статьи и группы статей проекта бюджета, что облегчает работу самой палаты (в том числе в форме комитета всей палаты) и сокращает время прохождения финансовых биллей в среднем на 10—15 дней в течение каждой сессии.
Порядок работы палаты общин отводит 25 дней на каждой сессии для внесения предложений депутатами от оппозиции. Они имеют право также внести не более шести предложений, содержащих вопрос о доверии правительству в связи с рассмотрением финансовых законопроектов.
Контроль за расходованием выделенных по отдельным статьям средств возлагается на особое должностное лицо канадского парламента — генерального аудитора (ревизора), который представляет ежегодные доклады в постоянный комитет по государственным расходам. Вопросы, связанные с должным расходованием средств, могут стать предметом рассмотрения на заседаниях самой палаты общин.
Контроль над правительством
Регламент палаты общин предусматривает следующие формы контроля над правительством: вопросы депутатов министрам; дебаты по тронной речи; предложения депутатов; назначение следственных комитетов; проверка актов делегированного законодательства и правильности назначений на государственные должности.
Вопросы депутатов министрам — наиболее часто применяемая процедура. Они одновременно являются формой контроля и средством получения информации от правительства.
Согласно регламенту, ежедневно может выделяться до 40 мин для ответов министров на поставленные депутатами вопросы. Для того чтобы обратиться к министру, парламентарий должен за 48 ч до выделенного для ответов времени дать уведомление о своем намерении задать вопрос. При этом он вносит свой вопрос в Упорядок дняФ палаты общин. Если вопрос помечен звездочкой, министр должен дать устный ответ, если нет — представить клерку палаты текст своего ответа. Если министр утверждает, что поставленный вопрос требует обстоятельного ответа, который невозможно дать в отведенное время, то при согласии палаты он может представить письменный ответ.
Формально каждый депутат имеет право ежедневно задавать министрам три вопроса. Если время, отведенное на ответы, истекает, то соответствующий министр должен дать ответ на следующий день. В случае, если депутат не удовлетворен ответом министра, он может уведомить палату о том, что намерен поставить вопрос министру в один из дней, когда по регламенту за 30 мин до объявления перерыва выделяется дополнительное время для ответов на вопросы.
Спикер палаты может снять УнедопустимыйФ вопрос депутата (например, требование предоставить секретные данные либо уже доступную информацию).
Со своей стороны любой министр может отказаться ответить на вопрос депутата без указания мотивов. Такое случается достаточно редко, так как подобные действия министра могут нанести ущерб его престижу как члену кабинета.
Согласно традиции, во время ответов на вопросы депутатов должны присутствовать все или почти все министры или их парламентские секретари. Неоднократное отсутствие того или иного министра может вызвать недовольство парламентариев и общественности, наблюдающей за работой палаты общин по телевидению.
Вопросы депутатов и ответы министров (устные и письменные) публикуются в ежедневных официальных отчетах о работе палаты общин.
Дебаты по тронной речи. Тронная речь, с которой выступает от имени английской королевы генерал-губернатор Канады, представляет собой подготовленный правительством доклад. В нем излагается программа правительства на предстоящий год. Согласно регламенту палаты общин, дебаты по тронной речи не должны занимать более восьми дней.
Дебаты по существу являются обсуждением предложения правительства одобрить положения тронной речи. Члены оппозиции обычно вносят поправки к тронной речи, которые рассматриваются в установленные дни в пределах восьмидневного периода. Указанные дебаты дают возможность оппозиции подвергнуть критике правительственную программу в целом. Принятие поправок весьма затруднено, поскольку для их одобрения требуется поддержка депутатов от правящей партии, которые в силу партийной дисциплины поддерживают правительственный курс.
За 30 мин до окончания восьмого дня дебатов по тронной речи спикер объявляет об их прекращении и ставит на голосование предложение правительства, которое обычно одобряется большинством голосов членов палаты общин.
Предложения депутатов представляют собой форму парламентской процедуры, посредством которой депутат может поставить на обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая его рассмотреть и вынести свое решение. Если предложение отдельного депутата будет принято при голосовании, оно становится решением всей палаты. Внесение предложений депутатами рассматривается как форма контроля над правительством, поскольку открывает возможность обсуждения правительственной политики.
Член палаты общин, желающий внести предложение, должен заранее уведомить о своем намерении палату и найти второго депутата, который поддерживает его предложение. Предложение в письменном виде подается спикеру, который зачитывает его депутатам. Вопрос о рассмотрении предложения решается самой палатой, а фактически — правительственным большинством. На практике предложения вносятся просто с целью критики правительства и часто вообще не обсуждаются, так как против этого возражает большинство. Депутат обычно забирает свое предложение назад.
Регламент палаты общин предусматривает, кроме того, право депутатов вносить предложение с целью срочного обсуждения вопроса, имеющего важное значение. Такое предложение подлежит обсуждению в тот же день. Однако использование этого права сопряжено с рядом процедурных требований и условий. Необходимо, чтобы спикер палаты признал, что данный вопрос является важным и требующим срочного рассмотрения. Решение спикера является окончательным и не подлежит обсуждению. Кроме того, депутат должен иметь разрешение палаты на внесение такого предложения. Разрешение считается полученным, если предложение поддерживают не менее 20 членов палаты. При соблюдении указанных условий палата начинает обсуждение предложения депутата.
Особое значение имеют предложения депутатов, в которых фактически ставится вопрос о доверии правительству. Внося подобные предложения, депутаты от оппозиции стремятся в ходе их обсуждения подвергнуть острой критике правительственный курс, особенно в финансовой области. При этом регламент палаты общин не определяет понятия Увотум недоверияФ и ничего не говорит о правовых последствиях выражения недоверия правительству палатой. В 1968 г. правительственный проект бюджета не был одобрен палатой общин, однако тогдашний кабинет во главе с Л.Пирсоном внес на рассмотрение парламентариев предложение не считать отклонение бюджетного билля выражением недоверия правительству, и оно было поддержано большинством депутатов.
Следственные комитеты являются разновидностью специальных комитетов и проверяют деятельность отдельных правительственных департаментов. Доклады следственных комитетов могут стать предметом рассмотрения палатой общин.
Проверка актов делегированного законодательства и правильности назначений, на государственные должности. Объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства имеет право рекомендовать соответствующим министерствам и другим правительственным ведомствам отменять акты делегированного законодательства, изданные с превышением полномочий или нарушением процедуры.
С недавнего времени постоянные комитеты палаты общин получили право оценивать правильность и обоснованность назначения на должности в федеральном государственном аппарате (за исключением судов) и давать заключения, которые, впрочем, не являются обязательными для правительства.
Особое место занимает контроль над финансами, который состоит в контроле над расходованием правительством уже утвержденных парламентом финансовых средств.
Правовое положение депутата
Депутат палаты общин канадского парламента рассматривается как представитель всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Законодательство Канады прямо запрещает отзыв члена палаты и императивный мандат. Так, Закон о выборах 1984 г. устанавливает, что депутат не имеет права подписывать какое-либо обязательство проводить определенную линию или защищать чьи-либо интересы, поскольку это ограничивает его свободу действий в парламенте. Вместе с тем отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает члена палаты общин полностью независимым, поскольку он почти всегда партиен и подчиняется партийной дисциплине; он в значительной степени зависит от своего избирательного округа, так как судьба мандата решается голосованием; он, наконец, зависит и от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию.
Член палаты общин является или призван стать профессиональным парламентарием, поэтому его мандат обладает свойством несовместимости с любой государственной должностью, за исключением министерских постов. До 1931 г. любой депутат, получавший назначение на министерскую должность, должен был вновь выставить свою кандидатуру в соответствующем избирательном округе с тем, чтобы избиратели в ходе дополнительных выборов Уподтвердили его мандатФ.
В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:
Иммунитет. Канадское законодательство предоставляет депутату палаты общин ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость.
1. Депутатская неприкосновенность. Парламентарий не может быть арестован или заключен в тюрьму в ходе судебного разбирательства по гражданскому делу или на основании решения суда по такому делу во время сессии парламента либо во время следования для участия в работе сессии или возвращения к месту жительства по ее завершении. Характерная особенность правового положения депутата палаты общин Канады состоит в том, что депутатская неприкосновенность не распространяется на случаи уголовного преследования. Спикер палаты немедленно ставится в известность, если имеются основания для ареста депутата. Во время сессии депутат не может исполнять обязанности присяжного заседателя; его нельзя также в принудительном порядке доставлять в суд в качестве свидетеля без санкции палаты общин.
2. Свобода слова, голосования и участия в работе палаты. Свобода слова сводится к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за какие-либо высказывания в палате общин или в одном из ее комитетов, поскольку они осуществляются в силу мандата. Свобода голосования и участия в работе палаты общин означают право депутата осуществлять свои полномочия при обсуждении, принятии законопроектов, других решений и вопросов, которые входят в компетенцию палаты. Естественно, что каждый депутат действует в пределах правил процедуры и партийной дисциплины. Депутат палаты общин имеет право уйти в отставку.
Индемнитет. Данный термин означает вознаграждение за парламентскую деятельность. Жалованье членов палаты общин пересматривается ежегодно. По данным за 1987 г., оно составило 56 100 канадских долл. в год ( 1 канадский долл.= 0,77 долл. США). Это существенно превышает среднегодовой доход на душу населения в Канаде, который составляет 15 тыс. долл. в год. Кроме того, парламентарии получают ежегодное не облагаемое налогом пособие в размере 18 700 долл.
Казна покрывает транспортные расходы депутата (имеются в виду поездки, связанные с исполнением официальных обязанностей, в первую очередь, в свой избирательный округ), расходы на почтовую корреспонденцию и телефонные разговоры служебного характера. Депутат получает дотации в размере 100 400 долл. в год на содержание резиденций и личного штата в Оттаве и своем избирательном округе. В целом содержание одного члена палаты общин обходится в настоящее время канадским налогоплательщикам в 300 тыс. долл. ежегодно.
Депутат имеет право пользоваться услугами постоянного штата палаты общин, который достигает 2 тыс. человек и включает в себя юридических консультантов, экспертов, делопроизводителей, библиотекарей, охранников, официантов и другой вспомогательно-технический персонал. Должную работу палаты общин призваны обеспечить различного рода службы: почтовое отделение, типография, медицинские пункты, компьютерные службы, группа переводчиков, рестораны, мастерские по ремонту, парикмахерские, салон красоты и др.
Бюджет палаты общин в 1987 г. составил 167,5 млн долл. За его исполнение отвечает специальный парламентский орган — комиссия по внутренней экономии, создаваемая палатой в составе пяти человек. Она включает в себя четырех депутатов, занимающих министерские должности, и спикера палаты общин как председателя комиссии.
Вспомогательным аппаратом палаты руководят два ее должностных лица — клерк палаты и пристав.
Целый ряд депутатов, занимающих различные должности в палате общин и правительстве, получают дополнительное вознаграждение, помимо ежегодного жалованья 56 100 долл. Так, премьер-министр получает 64 тыс. долл., остальные министры, спикер и лидер оппозиции — по 42 800 долл. Лидер Новой демократической партии в палате общин получает 25 800 долл.; парламентские помощники министров — 9400 долл.; главные парламентские организаторы (УкнутФ) — II 700 долл.
Начиная с 1969 г. органы политических партий в палате общин — кокусы стали получать от государственной казны дотации на содержание своего постоянного вспомогательного персонала. Размеры дотаций зависят от числа депутатов данной партии в палате. Такая система финансирования ставит в более выгодное положение партию, стоящую у власти, которая помимо аппарата своего кокуса может использовать услуги федеральной государственной службы.
В Канаде уделяется существенное внимание обеспечению должного уровня профессиональной и политической подготовки парламентариев. Для членов палаты общин, впервые избранных в состав законодательного органа и не имеющих необходимого опыта парламентской деятельности, организуются курсы профессиональной ориентации, на которых депутаты слушают лекции ведущих политиков и специалистов в области конституционного права.
Ответственность депутата. Злоупотребление членами палаты общин своими привилегиями, нарушение ими законов страны влекут применение соответствующих санкций. Наиболее существенными являются следующие.
1. Тюремное заключение. Такая мера наказания может применяться к депутатам, допустившим серьезное злоупотребление своими привилегиями и правами (использование свободы слова для клеветы в отношении других парламентариев, палаты общин в целом, отдельных граждан и государственных и общественных организаций и учреждений, оскорбление спикера, неуважение к парламенту и др.). Палата общин издает особый приказ о заключении в тюрьму. При этом такой приказ имеет силу только на период текущей сессии палаты. После окончания подвергшийся наказанию депутат освобождается. Подобная санкция практически не применяется.
2. Исключение из состава палаты общин, что практически означает лишение депутатского мандата. Такая санкция применяется обычно в случае совершения депутатом уголовного преступления и признания его виновным в судебном порядке. Например, в 1946 г. депутат Ф.Роуз был исключен из состава палаты общин в связи с его арестом по подозрению в шпионаже.
3. Лишение депутата права участвовать в заседаниях палаты общин на определенный срок. Такое наказание связано обычно с достаточно серьезными нарушениями регламента (неподчинение указаниям спикера, проявление к нему или другим парламентариям неуважения, попытка взять слово без разрешения и т.п.). При этом фамилия нарушителя называется спикером, вносится соответствующее предложение и после его принятия пристав удаляет провинившегося депутата из зала заседаний.
Член палаты общин обязан присутствовать на ее заседаниях. Теоретически за отсутствие без уважительных причин к парламентарию может быть применена одна из перечисленных санкций. Однако депутаты почти всегда находят достаточно веские основания (служебного или семейного характера), чтобы оправдать свое отсутствие. В определенной степени положительное воздействие на укрепление парламентской дисциплины оказали прямые трансляции заседаний палаты общин, которые представляют возможность избирателям лично наблюдать и оценивать степень активности своих избранников. К тому же появление телекамер в зале заседаний побуждает депутатов максимально использовать свои права на выступления, вопросы и т.д. для повышения собственного политического престижа и саморекламы.
В случае, если в палате общин рассматривается какое-либо обвинение в отношении депутата (получение взятки, нарушение законодательства о выборах и др.), последний может просить палату освободить его от участия в этих дебатах.
СЕНАТ
Сенат парламента Канады, созданный на основании Акта о Британской Северной Америке 1867 г., был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и принимать решения, поскольку не зависят ни от избирательного корпуса, ни от партийного соперничества. Акт 1867 г. предоставил сенату статус, идентичный правовому положению палаты общин. Было предусмотрено лишь одно исключение: все финансовые законопроекты должны первоначально вноситься в палату. Указанное положение закона сразу же поставило сенат в неравноправное положение по отношению к нижней палате. Конституционный Акт ничего не говорит о том, может ли сенат отвергать или вносить поправки в финансовые законопроекты. Согласно правилу 87 регламента палаты общин, сенат лишен этого права, поскольку именно палата является единственным органом, Который вправе решать все вопросы финансового характера. Сенаторы не признают этих притязаний нижней палаты и регулярно вносят поправки в финансовые билли. Практика показывает, что палата общин молчаливо соглашается с этим, хотя и дает понять, что такое согласие не должно создавать прецедента.
Слабость сената определяется и тем, что он лишен мандата избирательного корпуса и не может с полным основанием претендовать на роль общенационального законодательного органа.
Сенат был создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации — провинций. Однако так и не был закреплен конституционный или законодательный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функцию.
Верхняя палата имеет очень слабые полномочия в области контроля над правительством. Это объясняется тем, что кабинет состоит из руководящих деятелей партии, получившей большинство мандатов в палате общин. Являясь депутатами палаты, министры регулярно присутствуют на заседаниях, в том числе и для ответов на вопросы парламентариев. С 1921 г. сложилась традиция не назначать министрами сенаторов, и за редким исключением она соблюдается по сей день. Присутствие министров в палате общин необходимо еще и потому, что большинство вносимых правительством законопроектов так или иначе связано с проблемой финансирования, которую главным образом решает именно нижняя палата. Указанные обстоятельства практически лишают сенат всяких рычагов воздействия на кабинет.
Отсутствие министров в сенате является главной причиной того, что верхняя палата получает очень мало правительственной информации. Это не дает сенаторам возможности определить реальную потребность в принятии того или иного закона, поэтому сенат проявляет низкую активность во внесении публичных законопроектов, хотя теоретически имеет почти равные права с палатой общин в этой области.
Формально оппозиция, имеющая большинство в сенате, но меньшинство в палате общин, могла бы использовать верхнюю палату для блокирования правительственных законопроектов. Однако на практике этого не происходит, так как лидеры оппозиции понимают, что в случае прихода их к власти такой же прием мог бы быть использован уже против них; к тому же подобный шаг представлял бы грубое нарушение парламентских традиций Канады и резко снизил бы популярность оппозиционной партии.
Дальнейшее ослабление полномочий сената произошло в 1982 г. с принятием Закона о Конституции, который установил, что конституционные поправки могут приниматься палатой общин в обход сената, если сенат в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки.
Сенат состоит из 104 членов, назначаемых генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предполагается, что сенаторы представляют ту провинцию, от которой они назначены; для сохранения принципа равного представительства провинции разбиваются на четыре группы, каждая из которых имеет право быть представленной 24 сенаторами. В настоящее время система представительства выглядит следующим образом:
1. Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик —по 10 сенаторов, Принца Эдуарда —4)—24 сенатора.
2. Квебек — 24 сенатора.
3. Онтарио — 24 сенатора.
4. Западные провинции (Манитоба, Саскетчеван, Альберта, Британская Колумбия — по 6 сенаторов) — 24 сенатора.
Кроме того, с 1949 г. назначают шесть сенаторов от провинции Ньюфаундленд, а с 1976 г. — по одному сенатору от Северо-Западных территорий и Юкона.
Каждый сенатор считается представителем всей провинции. Исключение представляет Квебек, каждый сенатор от которого рассматривается как представитель одного из 24 особых (УисторическихФ) округов.
Кандидат на должность сенатора должен отвечать четырем основным требованиям: иметь канадское гражданство; быть не моложе 30 лет; проживать в провинции, от которой он назначается; быть владельцем недвижимой собственности, оцениваемой не менее чем в 4 тыс. долл. и не обремененной долгами.
С 1930 г. сенаторами могут назначаться женщины. В условиях канадской партийной системы, когда консерваторы и либералы попеременно сменяют друг друга у власти, назначение в состав сената имеет ярко выраженный партийный характер. Находящийся у власти премьер-министр стремится заполнить имеющиеся в сенате вакансии своими сторонниками, которых он, таким образом, вознаграждает за оказанные в прошлом политические услуги. Сенаторами нередко назначаются бывшие министры, члены палаты общин и премьер-министры провинций. Так, в 1984 г. из 86 сенаторов (18 мест были вакантны), лишь четверо объявили себя независимыми беспартийными парламентариями; 60 принадлежали к либеральной партии, 22 — к прогрессивно-консервативной. Из 82 партийных сенаторов 40 ранее были членами палаты общин и провинциальных законодательных органов, а из оставшихся 42-х многие занимались в прошлом организацией избирательных кампаний и их финансированием.
В составе верхней палаты канадского парламента много сенаторов, представляющих интересы отдельных социальных групп, в первую очередь предпринимателей. Анализ данных за 1984 г. показал, что профессиональные интересы сенаторов распределялись следующим образом: юриспруденция — 34%, частное предпринимательство — 29, образование — 10, государственная служба — 8, сельское хозяйство — 6, здравоохранение — 6, средства массовой информации — 5, профсоюзы и трудовые отношения —2%. В 1985 г. в сенате заседало II женщин.
До середины 60-х гг. члены сената назначались пожизненно. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы остаются в должности до достижении 75-летнего возраста. Эта конституционная норма не имеет обратной силы, поэтому лица, назначенные в сенат до ее принятия, занимают должность пожизненно.
В 1984 г. в сенате Канады имелись следующие возрастные группы: 30—40 лет — никого; 41—50 — 7 человек. В 1985 г. в сенате заседало 15 человек, назначенных пожизненно в период 1955—1964 г.г. В 1987 г. одному сенатору исполнилось 95 лет.
Система назначений, существовавшая до 1965 г., и стремление использовать заполнение вакансий в качестве платы за услуги, оказанные своей партии людьми, имеющими сомнительные способности парламентариев, имели три последствия: во-первых, в сенат нередко попадают пожилые люди, которые уже не в состоянии принести реальной общественной пользы; во-вторых, многие рассматривают получение должности в сенате как неплохое завершение политической карьеры и, в-третьих, само положение сенатора, не требующее политической борьбы и гарантирующее достаточно спокойную жизнь и приличное вознаграждение, не стимулируют активность членов верхней палаты.
Жалованье сенатора в 1987 г. составило 54 тыс. долл. в год. Кроме того, сенаторы получают ежегодное не облагаемое налогом пособие в размере 8 тыс. долл. в год. Их служебные расходы оплачиваются из государственного бюджета. В 1985 г. специальная комиссия рекомендовала заморозить жалованье сенаторов до тех пор, пока оно не сократится до 60% жалованья члена палаты общин.
Сенаторы имеют те же права и привилегии, что и депутаты нижней палаты парламента.
Сенатор может уйти в отставку до истечения срока полномочий, подав прошение на имя генерал-губернатора.
Конституция устанавливает, что место сенатора становится вакантным в следующих случаях:
1. Если сенатор отсутствовал в течение двух сессий подряд.
2. Если сенатор заявляет под присягой, что он Увыполнял приказы иностранной державыФ, или переходит в иностранное гражданство.
3. В случае признания сенатора банкротом или несостоятельным должником.
4. Если он признан виновным в измене или осужден за совершение уголовного преступления или какого-либо Упозорного преступленияФ.
5. В случае, если сенатор утрачивает недвижимую собственность или перестает проживать в провинции, которую он представляет.
Официальная часть сената, как и палаты представителей, состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Характерная особенность сената заключается в том, что спикер этой палаты не избирается, а назначается по рекомендации премьер-министра генерал-губернатором. Последний может сместить спикера.
Система комитетов сената практически идентична комитетской системе палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.
Наиболее важную роль играют постоянные комитеты, компетенция которых имеет отраслевой и функциональный характер (по сельскому хозяйству; транспорту и связи; здравоохранению, социальному обеспечению и науке; по делам банков и торговле; по процедурным вопросам и др.).
Значительную роль играют постоянные комитеты сената, когда он рассматривает публичные законопроекты, поступившие из палаты общин. Так, в 1975 г. комитет сената по делам банков и торговле внес 139 поправок в законопроект о банкротстве, представленный палатой общин. Причем в результате длительной доработки этого билля нижняя палата полностью или частично учла 127 поправок, внесенных сенатским комитетом.
Поскольку состав сената более стабилен, чем состав палаты общин, может сложиться ситуация, когда пришедшее к власти правительство опирается на большинство в палате общин, но в сенате парламентарии от правительственной
партии находятся в меньшинстве. Именно такое положение Хсуществует с 1984 г.: прогрессивно-консервативная партия Б.Малруни контролирует палату общин и находится у власти, но в сенате оппозиционная либеральная партия имеет почти втрое больше представителей, чем консерваторы. Данное обстоятельство оказывает непосредственное воздействие на законодательный процесс, поскольку правительство стремится вносить все основные публичные законопроекты в палате общин, где оно имеет гарантированную поддержку большинства депутатов. В результате все публичные билли попадают в сенат из палаты общин, что побуждает сенаторов не отвергать полностью законопроект, уже одобренный общенациональным представительным органом, но передавать его в комитеты, где он подвергается скрупулезному постатейному анализу. Парламентская практика последних десятилетий показывает, что сенат не отклонил ни одного правительственного законопроекта, но часто возвращал их в палату общин с многочисленными поправками. В этих условиях активность сенатских комитетов постоянно возрастает.
Основным источником процедурных правил сената является регламент, периодически дополняемый и обновляемый верхней палатой. Процедурные правила сената практически идентичны регламенту палаты общин. Что касается практики работы сената, то она свидетельствует, что эта палата канадского парламента функционирует, не столь строго придерживаясь распорядка, как палата общин. Нередки случаи, когда заседания сената длятся всего лишь несколько минут и созываются не пять, а четыре или три раза в неделю.
Кворум в сенате составляют 15 человек, включая спикера.
Поскольку палата общин обычно перегружена рассмотрением публичных законопроектов, то была достигнута неофициальная договоренность о том, что частные билли будут вноситься на рассмотрение в сенат, а уже затем передаваться для формального утверждения в палату.
Лицо, желающее обратиться в сенат с заявлением о принятии частного билля, должно опубликовать в центральной и провинциальной печати уведомление с изложением содержания и целей такого заявления. Затем заявление в форме петиции подается клерку сената. К петиции должен прилагаться текст законопроекта на английском и французском языках. Документы передаются в сенатский комитет по вопросам процедуры, который после надлежащей проверки направляет их в сенат. Частный билль, одобренный в первом и втором чтениях, направляется в соответствующий постоянный комитет сената. В комитете проводятся слушания, на которые приглашаются все заинтересованные стороны и их адвокаты. В случае одобрения билля он вновь поступает в сенат и после его утверждения в третьем чтении направляется в палату общин. После его утверждения палатой законопроект опять передается в сенат для получения санкции со стороны генерал-губернатора Канады. После этого он вступает в силу.
Рассмотрению и принятию частных биллей придается большое значение, поскольку с этим связано изменение статуса и уставов многих частных компаний и благотворительных организаций. Доходы от пошлин, уплачиваемых частными лицами за рассмотрение таких законопроектов, составляют немалую часть поступлений в бюджет парламента.
Не случайно регламент сената содержит детальное описание процедуры опубликования уведомлений, подачи петиций, уплаты пошлины, установление правильности составления законопроекта, наличие в необходимых случаях разного рода картин, планов, диаграмм и т.д., установления пределов компетенции отдельных комитетов по рассмотрению различных категорий частных биллей, порядок рассмотрения поправок, внесенных палатой общин, и т.д.
Недемократичный характер формирования сената, малая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты.
Предложения по реформе сената сводятся к следующим вариантам.
1. Упразднение сената. Подобные проекты исходили из рядов Новой демократической партии и неоднократно отвергались, так как и по сей день сенат рассматривается как выразитель интересов отдельных субъектов канадской федерации.
2. Ограничение пребывания в должности сенаторов шестью годами с последующим назначением нового кандидата.
3. Установление определенного периода времени, в течение которого сенат может рассматривать законопроект, уже одобренный палатой общин. В случае отказа сената одобрить законопроект он вступает в силу без учета внесенных сенаторами поправок.
4. Расширение компетенции сената в области защиты прав граждан, включая так называемые лингвистические права. Предоставление сенату права производить утверждение кандидатур на отдельные государственные должности (послы, судьи и т.д.).
5. Предоставление провинциальным органам права утверждать кандидатуры сенаторов.
6. Снижение максимального возраста сенаторов до 70 лет.
7. Преобразование сената в палату федерации в составе 118 членов, половина из которых будет избираться палатой общин, а половина — законодательными органами провинций. Ограничить законодательные полномочия такой палаты, но расширить полномочия в области защиты лингвистических прав граждан.
8. Избрание сенаторов на основе прямых выборов.
9. Замена сената советом федерации из 60 членов, которые бы представляли правительства провинций и действовали бы по их указаниям.
10. Избрание шести независимых беспартийных сенаторов от каждой из провинций.
Многие предложения по реформе исходят из того, что сенату, в силу особенностей его положения в конституционном механизме, должны быть присущи три группы функций.
Во-первых, проверка законопроектов палаты общин с точки зрения их целесообразности и соответствия уже действующему законодательству.
Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их последующим формальным одобрением в палате общин.
В-третьих, проверка и, в случае необходимости, расследование деятельности правительственных ведомств.
Должное осуществление указанных функций предполагает превращение сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководства. До настоящего времени сенат рассматривался как орган, назначение в состав которого позволяло тому или иному премьер-министру дополнительно укрепить положение своей партии без использования механизма выборов. Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в палату общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.
Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Конституции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.